“互聯網+”助推法治政府建設

摘 要 近些年經黨中央、國務院大刀闊斧地改革，法治政府建設初見成效。由于傳統模式的改革未能完全解決一些殘留問題，譬如科層制機構效率低下、行政相對人地位弱小、外部監督機制形式化等。如何能創新法治政府建設，是國家進一步深入改革不可回避的問題。本文立足于“互聯網+”的時代背景，從轉變組織機構、重塑權力關系、完善外部監督機制方面提出法治政府建設的具體建議。

關鍵詞 “互聯網+” 法治政府 科層制機構 行政相對人主義

作者簡介：黃森明，廣東財經大學，碩士研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.175

一、“互聯網+”法治政府的概念理解

（一）何為“互聯網+”

易觀國際董事長于揚先生在《互聯網+：國家戰略行動路線圖》首創“互聯網+”理念?！盎ヂ摼W+”一詞提出之時，許多人并未作過多關注，更未深思“互聯網+”理念究竟意欲何為？“互聯網+”實際上是指基于互聯網的創新成果與社會各領域深度融合，進一步推動經濟、政治、文化等領域往縱深化發展?！盎ヂ摼W+”是一種新的理念，也是一種新的社會生產力，其新在于“云、物、大”。 云指的是云計算，它是通過將物聯網所收集的大數據進行技術化處理的計算方式。物指的是物聯網，作為信息技術的重要部分，既是信息來源之口，也是互聯網的終極之形，即萬物互聯。大指的是大數據，數據信息量全、容量大、種類多只是大數據的具體特征，真正的大數據是指經過技術處理、分門別類地呈現給用戶的綜合資源。

（二）何為“互聯網+”法治政府

處于互聯網時代，中國高層領導已經高瞻遠矚地把握了“互聯網+”的時代脈搏，審時度勢地提出了要將互聯網的創新成果與政治改革相結合。前有習主席在十八大提出的“網絡治理觀”；后有李總理在政府工作報告強調的“互聯網+”行動計劃?；ヂ摼W發展與法治政府建設，兩者看似兩條線，但都具有開放平等、高效透明的特征，這就是兩者能夠深度融合、協同共進的前提基礎?！盎ヂ摼W+”法治政府意味著充分利用互聯網的最新成果，把法治思維與互聯網思維相融合，改革傳統的治理模式，重構法治政府建設的各項內容。然而它們不是簡單的相加，兩者的深度融合給行政效率和行政收益帶來幾何級的增長。

二、“互聯網+”法治政府的建設困境

（一）科層制結構阻礙政府高效率運作

科層制結構不是當代政府組織結構的新生之物，在中華五千年的歷史長河中，都是有跡可尋的。早至秦朝的三公九卿制，然后演變成隋唐時期的三省六部制，再發展到今日按行政區域和部門劃分。從橫向看，中國政府組織結構是一個個系統和區域；從縱向看，中國政府組織結構是一個金字塔模型，層次非常分明。 整體而言，它是自成體系、且縱橫交錯的管理結構。不可否認，這種科層制結構有著歷史的進步性和管理的合理性，古代中國戰火紛亂，采用高度中央集權模式能穩定政局、發展經濟。此外，由于疆域遼闊，信息傳遞技術落后，指令的上傳下達只能依靠層層傳導。然而，隨著時代的發展，技術的革新，科層制結構的問題日益顯著，試想某些地級市突然出現了房價暴漲的異象，需要上級政府乃至中央制定相應的政策來抑制事態蔓延。但依靠傳統的結構模式，需要層層上報、層層審批，中央出臺政策后又需要層層下達。等政策下達到基層，往往失去了最好的控制時機。這種看似合理的層級傳遞，實際上已無法應對瞬息萬變的經濟社會。

（二）行政主體中心主義損害行政相對人地位

傳統的政府管理理念大都以行政主體為中心，這種理念最大的弊端就是行政主體與行政相對人之間的權利義務不對等。在這種理念下，行政相對人是被管理者，具有服從、協助的義務。而行政主體處于主導地位，享有行政許可、行政處罰、行政強制執行等多項權利。行政主體緊握權利，認為自身地位高于相對人，一切行動以政府自身、官員政績為主導。早些年坊間流傳著一段話“門難進、臉難看、事難辦”，意指行政主體極具強勢地位，行政相對人的地位相對較低。這種現象顯然與“為人民服務”的宗旨格格不入，為此行政主體中心主義飽受批判。

（三）形式化外部監督機制扼殺公眾積極性

英國思想家阿克頓曾說過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！睋Q言之，權力需要監督，否則長期下去，極易滋生腐敗。從現實看，當前政府不缺內在的監督，而是較為缺少外部的監督。法治的內在之意是把權力關在法律的籠子里，若不能有效地監督權力，則難以真正地實現法治社會?，F有的監督基本上停留在內部監督，當監督僅在行政體系內自我運行，制度的異化和權力的失控就是必然?！吧霞壉O管太遠，平級監督太難，下級監督太險”，如此尷尬的局面提醒我們，光靠內部監督機制無法讓權力在既定軌道上運行。有人為之疑惑，難道我們沒有外部監督機制嗎？坦誠地說，外部監督機制漸有雛形，但實際上取得的效果不佳。究其原因是，外部監督渠道不暢通。一是公眾實行知情監督的渠道不暢通。如一些部門辦事公開透明度不夠高，重大事項決策等工作公開性不夠強、公開范圍不夠廣，在行使知情權、參與權方面受限，無從監督。二是公眾檢舉監督的渠道不暢通。如原有的檢舉模式是通常層層上報，但由于“官官相護”的怪想存在，致使大事化小、小事化了，有關部門也無法及時了解到問題，造成監督上的被動和不利。

科層制結構、行政主體中心主義、形式化外部監督機制等問題都是當前法治政府建設所面臨的困境?；蛟S有人認為上述的問題在傳統政府早已廣泛存在，并非法治政府建設階段的新生之事。但筆者認為，既然建設法治政府就是要改革傳統政府的弊端，那么必然要破除這些阻礙因素。立于“互利網+”時代的風口，我們應該順勢而為，積極將互利網的創新成果融入政府改革的過程，使“互聯網+”法治政府迸發最大的活力。

三、“互聯網+”法治政府的建設暢想

（一）轉變組織機構

科層制結構有其歷史必然性和選擇性，但該機構模式存在的弊端越來越受到公眾的詬病。最為典型的是“九龍治水”現象，以食品行業為例，食品安全通常牽涉到質檢、工商、農業、衛生等多個部門，由于職能重疊，利益面前誰都想插手，責任跟前誰都推諉。只要其中一個部門未能恪盡職守，問題食品就會進入消費市場。今年頻發的食品安全事件，給了執法部門一個響亮的耳光，也讓政府意識到隨著社會的發展、科技的進步，若依然固守傳統的組織機構，已無法適應時代的發展。因此，法治政府的建設應該跟上新時代的步伐，利用互聯網的時效性、開放性、共享性，打破科層制結構。在“互聯網+”時代里，應該弱化區域性和部門性，公眾更希望看到的是高效統一的組織機構，任何行政主體之間都可以自由聯通和直接對話，最高決策層可以對基層的治理信息進行全面、真實地搜集，進而做出高效的分析和決定。國內一些大城市政府已經開始創新管理模式，進行了扁平化結構改革。作為政治、經濟的先行者，深圳先行探索“一級政府、三級管理”的體制創新，將區政府改成市政府的派出機構，并將原有的街道與社區服務站有機統一，實現上下對接。這為其他城市進行組織結構轉變提供了可行范式，但簡單地擴大管理幅度，減少中間層級，并不能使效率得到根本上的提升。筆者認為，需要借助互聯網平臺，打通信息交流渠道，使各組織機構能夠充分獲得數據資源， “互聯網+”扁平化模式能有效打破科層制結構的低效局面，突破層級、部門的限制，從而促進組織運作效率的提高。

（二）重塑權力關系

立于“互聯網+”的風口，如何能讓“為人民服務”的旗幟迎風不倒，意義非凡?；ヂ摼W“用戶至上、體驗為王”的核心思想沖擊著以行政主體為中心的傳統行政管理格局，突出的特征是行政主體與相對人的地位“不對等”。由于行政主體中心主義管理理念在行政機關工作人員的心里根深蒂固，雖然法律上規定雙方在行政法律關系具有平等的法律地位，但現實中行政主體往往會認為自己是管理者，地位天然高于相對人。這種從政府的職能出發，以權力為本位的模式，有學者稱之為管理論。與之相對的是控權論，以歐美國家為代表，其理論核心在于強調權利本位，嚴格限制權力的行使以期完好地保護相對人的合法權益。 如果說管理論不符合民主法治的發展趨勢，那么控權論則存在行政效率低下之弊端。近年來，國內有學者提出了平衡論的設想，其主要思想是：解構原有的行政主體中心主義的權力格局，打造行政主體與相對人權利義務平衡的合作型權力關系。 在傳統的行政管理中，之所以以行政主體為中心，是因為行政主體掌握著核心信息、關鍵信息，相對人收集信息極為不易。互聯網無疑為合作型權力關系提供了技術支持，在“互聯網+”時代里，很大程度上改變了信息的不對稱性，相對人可以利用網絡獲取重要信息，也可以借助互聯網平臺向政府建言獻策。相對人能夠參與法治政府建設、甚至法治社會建設中，意味著相對人的地位得到了重視和提升。隨著相對人參與度的逐漸加深，原有的行政主體中心主義將會悄然轉變為相對人中心主義。

（三）完善外部監督機制

政府在法治建設的道路上已經走過了十余年，期間建立了許多新制度、新機制。眾所周知的便是“權力清單”制度和責任倒查機制，用權力清單制度管控權力濫用，以期達到權責明確、高效服務；用責任倒查機制促使政府依法行政、審慎用權。然而，僅憑政府內部監督似乎未能取得預想的效果，貪污腐敗、行政不作為、行政亂作為的現象依然存在。為此，少數群眾嘗試通過檢舉、投訴等方式進行外部監督，但大多數群眾由于擔心遭到打擊報復，選擇忍氣吞聲，外部監督往往流于形式。 有鑒于此，法治政法建設應充分利用互聯網平臺，發揮互聯網的匿名性、開放性，為公眾行使監督權提供更便捷的途徑。一方面，互聯網監督省去了傳統的層層篩選、過濾，自由的輿論環境讓公眾及時地監督行政運行。另一方面，由于網絡的匿名性，網民可以大膽地披露各種違法行為，不必擔心會遭到打擊報復。網絡輿情對行政監督已有初步成效，比如在反腐方面，許多線索都是來源與網上舉報，網絡輿情使腐敗行為無處遁形?？傊?，對于法治政府的建設不能只著眼于內部的監督機制，必須同時運用外部的力量進行監督，才能更好地督促政府完善其職能。

注釋：

余來文，等.互聯網思維：云計算、物聯網、大數據.北京：經濟管理出版社.2014.10-13.

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楊海坤.“平衡論”與“政府法治論”的同構性——以政府與人民法律地位平等為視角.法學家.2013（4）.12.

朱新力、吳歡.“互聯網+”時代的法治政府建設革新.人民法治.2015（12）.10-12.