我國檢察機關提起行政公益訴訟的試點分析與相關制度完善

摘 要：司法實踐證明，檢察機關提起行政公益訴訟，不僅有利于監督行政權，更有利于維護國家利益和社會公共利益。當前，我國檢察機關提起行政公益訴訟還存在辦案人員不足、受案范圍過窄、訴訟程序規定不明確等問題，因此，應加強檢察機關行政公益訴訟隊伍建設，通過立法的方式擴大行政公益訴訟的受案范圍，同時進一步完善行政公益訴訟程序。

關 鍵 詞：行政公益訴訟；檢察機關；檢察權；行政權

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）08-0109-07

收稿日期：

作者簡介：鄭朋樹（1976—），男，吉林樺甸人，浙江廣播電視大學玉環學院講師，法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。

基金項目：本文系2017年度臺州市哲學社會科學規劃課題“檢察機關提起行政公益訴訟實證研究”的階段性成果，項目編號：17GHY10。

近年來，我國學術界對建立行政公益訴訟制度的呼聲很高，保護環境、保護資源、保護公共設施都需要建立行政公益訴訟制度。2014年，我國對《行政訴訟法》進行了修訂，但對行政訴訟原告的規定沒有作出修改，仍規定“只有自身合法權益受到侵害的公民、法人或者其他組織才能提起行政訴訟”。為了彌補我國《行政訴訟法》只保護當事人主觀權利的不足，黨的十八屆四中全會提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展檢察機關提起公益訴訟試點工作。[1]隨后，最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》），該方案確定在13個省、自治區、直轄市開展檢察機關提起行政公益訴訟試點，試點期限為兩年。①2016年1月，最高人民檢察院發布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院試點工作實施辦法》），對檢察機關提起行政公益訴訟的負責部門、人民檢察院的管轄分工、證據調查方式、訴前程序、舉證責任等進行了規定。為確保檢察機關提起的公益訴訟案件能得到正確審理，最高人民法院于2016年2月發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《法院試點工作實施辦法》），對立案登記、檢察機關的訴訟權利義務、是否適用人民陪審制等問題進行了規定。截至2017年6月，我國檢察機關提起行政公益訴訟試點工作已滿兩年。在兩年的試點過程中，檢察機關提起了大量的行政公益訴訟案件，對維護國家及社會公益、促進行政機關依法行政和推進法治政府建設發揮了積極作用。2017年6月27日，全國人大常委會通過了修改《行政訴訟法》的決定，在《行政訴訟法》第25條中增加條款，正式賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權限。

一、檢察機關提起行政公益訴訟試點情況分析

在兩年的試點過程中，我國檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，人民法院已判決的有437件，檢察機關都獲得了勝訴。①[2]《檢察日報》是發布行政公益訴訟案件最多的報紙之一，因為檢察機關提起行政公益訴訟需要報最高人民檢察院批準，所以，《檢察日報》發布的案例具有一定的代表性和典型性。為了了解試點期間檢察機關提起行政公益訴訟案件的情況，筆者對報紙標題含有“行政公益訴訟”內容的文獻進行了檢索，共收集到行政公益訴訟案例65個。在這65個案例中，北京3個、安徽16個、內蒙古1個、云南1個、陜西3個、甘肅5個、福建2個、山東7個、湖北3個、廣東3個、貴州10個、吉林10個、江蘇1個。這些案例除一例是由專門檢察院（鐵路運輸檢察院）提起，其它的均由地方基層人民檢察院提起。被告涉及部門情況如下：環保13個、林業12個、國土25個、衛生2個、財政2個、水務3個、農業3個、街道1個、國稅1個、房管1個、水利2個。

試點工作取得了良好的效果。具體而言：一是檢察機關提起行政公益訴訟制度被社會所認可。在試點工作開始之前，我國學術界和實務界對檢察機關是否適宜提起行政公益訴訟有不同的觀點，支持者和反對者各有其理由。通過試點工作，檢察機關提起行政公益訴訟的優勢逐漸顯現出來。檢察機關的人員具有法律優勢，經費相對有保障，案件線索也比較充足。同時，檢察機關提起行政公益訴訟并沒有導致自身角色的沖突，也沒有利用自己的抗訴權來對案件的審判施加影響。試點工作開展兩年以來，試點地區的行政機關已接受了“監督就是支持”的理念，思想上實現了由被動應訴到主動爭取支持的轉變。說明此項制度符合我國特色檢察制度的發展規律，有利于在全國范圍內施行。二是檢察權對行政權的監督作用進一步加強。檢察權由檢察機關行使，行政權由行政機關行使，二者由不同的制度加以保障。依據現行法律，檢察權范圍局限于提起公訴、職務犯罪立案偵查、訴訟監督和監所檢察等方面，試點工作賦予了檢察機關提起行政公益訴訟資格，使檢察權更好地發揮法律監督功能。行政公益訴訟有利于倒逼行政機關依法正確履職，從源頭上提升依法行政工作水平，防止行政機關不作為、亂作為。行政公益訴訟亦有利于提升行政機關依法行政意識，進一步加快法治政府建設的步伐。三是維護了國家和社會公共利益。由于行政機關的不作為導致國有資產流失、環境被破壞、資源被濫采的現象時有發生，檢察機關提起行政公益訴訟有利于督促行政機關依法履職，更有利于維護國家和社會公益。在已經宣判的檢察機關提起行政公益訴訟案件中，人民法院均支持了人民檢察院的訴訟請求，判決行政機關不履職行為違法或責令行政機關在限期內履職。試點期間，檢察機關督促恢復被污染、破壞的濕地、草原、耕地、林地共計12.9萬公頃，督促治理被污染的水源面積達到180余平方公里，督促1700余家企業進行整改，通過公益訴訟挽回直接經濟損失達89億余元。[3]

二、檢察機關提起行政公益訴訟試點工作中存在的問題

（一）民行部門工作人員不能適應新要求

當前，我國檢察機關在人員配置方面仍存在“重刑事、輕民行”的情況，基層檢察機關的民行部門工作人員比較少，導致行政公益訴訟案件辦案力量嚴重不足。行政公益訴訟由于被告的特殊性、案件的復雜性、取證的困難性而對辦案人員提出了更高的要求，但由于受檢察機關傳統業務及工作范圍的制約，檢察機關民行部門工作人員普遍欠缺辦理行政公益訴訟案件所需的專業知識，其偵查能力和調查能力不強，不能完全適應提起行政公益訴訟的新要求。

（二）行政公益訴訟受案范圍過窄

《試點方案》《檢察院試點工作實施辦法》和《法院試點工作實施辦法》均規定，在國有資產保護、國有土地使用權出讓、資源保護和生態環境保護等領域，有監管職責的行政機關怠于履行職責，如果損害國家或社會公共利益，試點地區的檢察機關可以向人民法院提起行政公益訴訟。從相關報道的案例上看，檢察機關起訴的也正是國土、環保、林業、水務、農業、國稅、財政等部門。從《試點方案》中可以看出，行政公益訴訟受案范圍較民事公益訴訟受案范圍缺少“食品藥品安全領域”一項。行政機關如果在食品藥品制定標準、審批等方面怠于履行職責或違法履行職責，不僅會侵害到眾多消費者合法權益，也會損害公共利益。因此，在試點工作結束后，全國人大通過立法的方式將行政公益訴訟受案范圍從“國有資產保護”改為“國有財產保護”，并增加了“食品藥品安全領域”，但從保護國家和社會公共利益的角度出發，行政公益訴訟的受案范圍還是過窄，因此，應進一步擴大行政公益訴訟的受案范圍。

（三）行政公益訴訟程序尚不完善

一是檢察機關訴訟地位界定不明。《試點方案》賦予了檢察機關“公益訴訟人”的資格，《法院試點工作實施辦法》第14條也規定人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，檢察機關的訴訟權利義務參照原告，這導致了檢察機關在訴訟中地位的不明確，畢竟“公益訴訟人”和原告在訴訟權利義務上有很大的差異。二是行政公益訴訟起訴期限不清。檢察機關提起行政公益訴訟必須經過訴前程序，即檢察機關應先向行政機關發出檢察建議，行政機關應在收到檢察建議之日起1個月內給予檢察機關書面回復。如果行政機關收到檢察建議后，1個月內并沒有給予書面答復，檢察機關可向人民法院起訴。而對行政機關收到檢察建議并按時給予了答復，但檢察機關認為行政機關履職不到位、國家和社會公共利益仍在遭受侵害的情況，檢察機關是立即起訴還是要等1個月滿之后才能起訴，《試點方案》里沒有明確說明。三是對上訴權、撤訴權法檢認識不一。在行政公益訴訟案件中，檢察機關作為“公益訴訟人”如果不服一審人民法院的判決是否可以上訴，《試點方案》并未明確說明。《檢察院試點工作實施辦法》規定人民檢察院在行政公益訴訟過程中可以撤回起訴。對于撤訴權，檢察機關認為在符合法定條件的情況下是“決定”撤回起訴而非“申請”撤回起訴。[4]這與《法院試點工作實施辦法》中所規定的在人民法院判決或者裁定之前，人民檢察院可以申請撤訴，但是否準許則由人民法院裁定不一致。四是訴訟文書如何使用存在爭議。部分人民法院在受理檢察機關提起的行政公益訴訟案件后，以“傳票”的方式通知檢察機關派員出庭，并要求出庭人員出具檢察長“授權委托書”。“傳票”是人民法院簽發的要求被傳喚人按指定的時間和地點出庭參加訴訟活動的文件，具有強制性，經兩次“傳票”仍不到庭的當事人可以拘傳。在行政公益訴訟過程中，《試點方案》《檢察院試點工作實施辦法》及《法院試點工作實施辦法》均沒有對人民法院能否使用“傳票”以及要求檢察人員出具“授權委托書”作出規定。五是舉證責任如何承擔還待細化。《檢察院試點工作實施辦法》規定人民檢察院起訴要提交國家和社會公共利益受侵害的證明材料，同時還要證明人民檢察院的起訴符合法定條件以及履行了訴前程序。《法院試點工作實施辦法》進一步說明了何為“符合起訴條件”。①但以上兩個文件中都沒有提到行政機關在行政公益訴訟中如何承擔舉證責任。有學者認為，行政機關在行政公益訴訟試點中不承擔舉證責任。[5]筆者不贊同這種觀點，認為應通過立法或出臺司法解釋對行政公益訴訟中檢察機關和行政機關的舉證責任進一步細化。

三、完善我國檢察機關提起行政公益訴訟制度的對策

建議修訂《人民檢察院組織法》，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權限，對檢察機關提起行政公益訴訟的受案范圍、訴前程序、訴訟形式、訴訟地位、舉證責任、裁判執行機制等作出具體規定。修訂《環境保護法》《消費者權益保護法》等部門法，為檢察機關在生態環境、消費者權益維護領域提起行政公益訴訟提供法律依據。[6]

（一）加強檢察機關行政公益訴訟隊伍建設

檢察機關需要組建一支政治過硬、作風優良，既有偵查能力又有庭審能力，同時具有一定行政法理論研究功底的正規化、專業化、職業化辦案隊伍。一是增加檢察機關民行部門辦案人員的數量。可以考慮從自偵、公訴、技術、宣傳等部門選拔政治性強、業務素質高的干警充實到民行部門，同時要注重辦案人員之間的年齡、技能、知識的互補性和協調性。二是提高民行部門辦案人員的業務能力。行政公益訴訟對檢察人員在業務方面提出了較高的要求。檢察人員不僅要善于調查取證、查清客觀事實、正確適用法律，還要掌握行政公益訴訟受案范圍所涉領域的相關專業知識。②同時，亦要善于將法律與政策有機結合，實現政治效果、法律效果、社會效果相統一。[7]為提高辦案人員的業務能力，可以通過邀請專門執法人員、相關專家授課、實地調研等多種方式，提高檢察人員發現線索、調查核實、案件匯報、文書寫作、出庭公訴等方面的能力。

（二）逐步擴大行政公益訴訟受案范圍

一是增加行政公益訴訟案件類型。試點工作開展以來，行政公益訴訟案件主要集中在行政機關怠于履職損害國家和社會公共利益方面。試點工作結束之后，檢察機關應將辦案范圍向行政機關違法行使職權、違法經營決策從而導致生態環境被破壞、資源被濫采、國有資產流失等領域拓展。[8]二是拓展行政公益訴訟的受案范圍。最高人民法院于2017年1月公布了第八批指導性案例，其中，湖北省十堰市鄖陽區林業局行政公益訴訟案中給公共利益界定了七個標準：重大性、相對性、開放性、基本性、整體性、層次性和發展性。依此標準可以看出，目前一些侵害公共利益的行政機關的行為并沒有納入到行政公益訴訟受案范圍。行政機關在預算編制、預算執行、預算調整等各個階段都可能存在違法行為，這些行政違法行為直接影響到國家收入的支出，損害了國家和社會的公共利益，因此有必要賦予檢察機關提起預算行政公益訴訟的資格。如公共工程的審批、招標、發包及建設過程中的違法行政行為應納入到行政公益訴訟范圍。近年來，我國出現了公共工程的建設熱潮，這些公共工程從決策、發包到后期的驗收都由政府職能部門操作。在這些環節中如果存在違法行政情形，會對社會公眾的生命構成威脅，并且會侵害社會公共利益，行政公益訴訟是最后保障。[9]此外，政府部門對公共設施不維護的行政不作為也應納入到行政公益訴訟范圍。公共設施是城市正常運轉不可缺少的部分，不僅方便市民生活，也是展示城市魅力的重要載體。公共設施受損而政府部門不加以維護會導致國家和社會公共利益受損，所以這種情形亦應納入到行政公益訴訟中來。

（三）進一步完善行政公益訴訟程序

一是明確檢察機關在行政公益訴訟中的地位。檢察機關是我國《憲法》明確規定的法律監督機關，行使檢察權體現在對社會生活進行干預，特別是對有損國家和社會公益的行為進行干預。檢察機關公共利益代表者的身份決定了其具有公益訴權，提起行政公益訴訟應從保護公益核心目標出發，圍繞社會公眾所關切的熱點問題和相關領域，針對嚴重損害國家利益和公共利益的重大案件履行好監督職責。學界對于檢察機關在行政公益訴訟中的地位存在多種觀點，如“原告說”“公訴人說”“法律監督者說”等。《試點方案》將檢察機關界定為“公益訴訟人”，采納了“公訴人說”的觀點。有學者認為，檢察機關既為法律監督機關又是案件的當事人，其具有的雙重身份容易造成角色沖突，不利于訴訟公平；檢察機關一旦作為法律監督機關審視行政公益訴訟，其法律地位高于被告和人民法院，破壞了訴訟的基本架構。[10]檢察機關提起行政公益訴訟并不是尋求司法救濟，而是對行政機關違法行使職權或者不作為進行監督和追訴，這種特性決定了檢察機關是以“公益訴訟人”的身份參與公益訴訟，更能體現檢察機關的訴訟地位。[11]檢察機關作為“公益訴訟人”在庭審中享有一些類似原告的訴訟權利，如提供證據和申請證據保全、申請回避、申請撤訴等，但在“公益訴訟人”的訴訟權利和程序安排上又與原告有所不同。原告首要的價值追求是爭取勝訴，而檢察機關是代表國家提起行政公益訴訟，其目的是維護公共利益。檢察機關與案件之間沒有直接的利害關系，只享有程序上的權利，不享有實體上的權利，只承擔程序意義上的訴訟結果。因此，作為“公益訴訟人”的檢察機關應享有比原告更多的訴訟權利。在程序安排上，“公益訴訟人”與原告也不同。在行政訴訟案件中，對于一審未生效的判決，原告可以依法上訴。但在行政公益訴訟中，出庭的檢察人員發現庭審活動違法的，在休庭或庭審結束后，可以人民檢察院的名義向人民法院提出檢察建議；對未生效的一審判決、裁定認為有錯誤的，檢察機關可向上一級人民法院提出抗訴。

二是適當延長行政公益訴訟起訴期限。檢察機關履行訴前程序，發出檢察建議后，行政機關雖在一個月內進行了書面答復，但沒有履行職責，檢察機關可以立即向人民法院起訴。《檢察院試點工作實施辦法》第56條規定，檢察機關提起行政公益訴訟本辦法沒有規定的，適用《行政訴訟法》及相關司法解釋。檢察機關提起行政公益訴訟是否適用《行政訴訟法》第46條的規定，《試點方案》和《檢察院試點工作實施辦法》均沒有規定。《行政訴訟法》第46條規定，行政訴訟的原告要在知道或應當知道行政行為之日起6個月內向人民法院起訴，這一條款針對的是私益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟所關注的是環境、資源等領域有監管職責的行政機關不履行或怠于履行職責從而損害國家利益和公共利益，因此，《行政訴訟法》第46條并不適用行政公益訴訟，應通過立法的形式將行政公益訴訟的普通起訴期限至少規定在3年以上，最長起訴期限也應進一步延長。[12]

三是正確賦予檢察機關抗訴、撤訴的權限。《法院試點工作實施辦法》規定，當事人不服一審人民法院對行政公益訴訟案件的判決可依法提起上訴，人民檢察院可以依法提起抗訴。人民檢察院如果對一審人民法院未生效的判決不服，是否可以提起上訴？答案是否定的。在我國，抗訴是法律授予檢察機關代表國家行使法律監督權，是檢察機關認為人民法院作出的判決或裁定確有錯誤而提出人民法院對案件進行重新審理的訴訟活動。而上訴是指當事人不服一審法院還沒有發生法律效力的判決或裁定，要求上級人民法院對案件進行重新審理的訴訟活動。因此，在行政公益訴訟中，檢察機關如對一審人民法院作出的判決或者裁定不服，應提起抗訴。《法院試點工作實施辦法》中對于檢察機關的抗訴期限未作說明。對此，筆者建議，應參照《行政訴訟法》的規定，對一審未生效的判決抗訴的，檢察機關應在15日內提起，對一審未生效的裁定抗訴的，檢察機關應在10日內提起。同時，也應當通過出臺司法解釋的方式對允許檢察機關進行撤訴的情形進行規定。既要賦予檢察機關撤訴權，又要對其加以限制防止濫訴。

四是規范適用行政公益訴訟中的法律文書。“授權委托書”是當事人向人民法院提交用來證明當事人委托他人代表自己參與訴訟活動的法律文書，其效力來源于當事人與受托人之間的委托代理關系。有的人民法院在受理行政公益訴訟案件后，要求出庭的檢察人員出具檢察長的“授權委托書”，這種做法是不正確的。檢察人員出庭是職務行為，不是基于委托代理關系，因此，向法庭提交的是“出庭通知書”而不是“授權委托書”。在訴訟過程中，檢察機關如果認為有必要，可更換出庭的檢察人員，無須經過人民法院批準。在試點過程中，人民法院受理行政公益訴訟案件后通知檢察機關派員出庭時，有的使用“開庭通知書”，有的則使用“傳票”。“開庭通知書”和“傳票”適用不同的對象，“開庭通知書”是法院送達給人民檢察院以及當事人以外的訴訟參與人，“傳票”只適用當事人。檢察機關在行政公益訴訟中的地位不是原告是“公益訴訟人”，因此，人民法院通知人民檢察機關派員出庭不應該使用“傳票”，而應使用“開庭通知書”。

五是合理分配行政公益訴訟的舉證責任。檢察機關提起行政公益訴訟應適用《行政訴訟法》中的“舉證責任倒置”原則，由行政機關來證明其行政行為的合法性。檢察機關并不是行政行為的相對方，其獲得相關行政信息的機會和方式要比行政相對方薄弱，所以，要求檢察機關證明行政機關行政行為違法是不合理的。行政機關對其是否履行了法定職責有更充分的認知，因此，行政機關應對其行政行為承擔舉證責任。按照“舉證責任倒置”的要求，檢察機關應對行政機關違法行使職權或不履行法定職權從而侵害國家和社會公共利益的事實和因果關系提供初步的證明，作為被告的行政機關應當證明其行政行為的合法性和正當性，否則應承擔敗訴風險。

【參考文獻】

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[12]張艷歌.行政公益訴訟的起訴期限問題芻議[J].中國檢察官，2015，（15）：66-69.

（責任編輯：苗政軍）

Abstract：The Supreme People's Procurator ate has made all sectors of the society approve the system that procuratorial organs initiate public administrative proceedings through two years' pilot project.Practices prove that initiating of public administrative proceedings by procuratorial organs helps the procuratorial power supervise the administrative power and helps to maintain national interest and social interest.At present，the system that China's procuratorial organs initiates public administrative proceedings still has such problems as insufficient case-handling personnel，too narrow scope of accepting cases，and ambiguous proceedings procedure stipulations.The procuratorial organs shall increase the case handling strength of public administrative proceedings.In addition，the nation shall expand the scope of accepting cases of public administrative proceedings by legislation and further improve the procedure of public administrative proceedings.

Key words：administrative public interest litigation；procuratorial organ；procuratorial power；administrative power