城市化為中國發展注入新動力

張軍

我們應重新思考大城市該扮演的角色，并探索如何讓大城市來引導更有效率的經濟增長。這是中國在新一輪經濟改革中的一項重要任務

中國經濟的高速發展已經持續了40年，不過仍然還有一項重要的增長動力尚未獲得充分利用，那就是城市化。如今，超級城市（特指人口超過1000萬的大城市）作為經濟發展和擴大繁榮的引擎終于得到了應有的重視。

城市化的重要性超乎想象

在過去10年里，中國一直聚焦于從以廉價勞動力驅動的制造業主導型經濟增長模式轉變為以創新驅動、以高附加值為特征的經濟增長模式，而這要以勞動生產率的大幅提升為前提，城市化將是實現這一轉變的重要助力。也就是說，在實現規模經濟方面，城市化尤為關鍵。

雖然中國已然是全球第二大經濟體，制造業高度發達，但是，中國的城市化進程一直慢于其工業化和經濟發展的速度。盡管中國現在是全球人口最多的國家，但僅有一半的中國人生活在城鎮地區，而且僅有不到10%的中國人生活在超級城市。中國的城市化率甚至仍然低于全球的平均水平。

在過去25年的快速工業化進程中，超級城市的發展曾長期受到行政部門和發展規劃部門的嚴格限制，這在工業化最為迅猛的長三角和珠三角地區極為典型。在相當長的一段時間內，相對于那些中小城市，這些地區的大城市被束縛在僵化體制之下，在積累生產性成本、吸引外商直接投資（FDI）落地和鼓勵本土企業家精神上，并無壓倒一切的優勢。反而是那些中小城市借勢而為，一舉崛起，成為制造業中的明珠。當然，這與中小城市并未受到上述限制有一定關系。

20世紀90年代后，一個名為昆山的小城市逐漸發展成為中國領先的電子制造業中心。它距離上海約60公里，屬于臨近的江蘇省蘇州市。在廣東，類似昆山這樣的小城市，比如東莞、惠州、中山、順德等，也成功融入全球供應鏈體系，它們在中國成為“世界工廠”的過程中扮演了關鍵角色。

即使是今天的超級大城市深圳，也只是伴隨出口加工區的工業化進程，逐步演變成今天的超大規模。1979年，在中央政府批準其成為經濟特區的時候，深圳還只是個邊陲小鎮。

城市群的崛起至關重要

過去10年的發展表明，受抑制的特大城市和城市化滯后的腳步，正在妨礙未來經濟增長潛能的釋放。雖然小城市的成功值得關注，可擁有千萬人口的超級城市才是中國未來實現產業發展和經濟增長的最大潛力所在。在未來的經濟增長中，中國清醒地認識到要充分利用和挖掘自身的人口紅利。在這種情況下，大城市、特別是超級城市和城市群的崛起至關重要。

截至目前，中國已經擁有北京、上海、廣州和深圳4座“一線城市”，其常住人口均在2000萬以上。考慮到中國的人口規模和經濟規模，2000萬這個數字并不驚人。有人認為，上述4座超級城市已經達到人口容納的極限和對國家經濟增長貢獻的極限，不過這種觀點毫無依據。

另外，中國還有如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等眾多充滿經濟活力的二線城市，若得到合適的發展機會，它們很可能將成為一線城市名單中的新成員。

為了最大程度上挖掘中國城市的潛力，政策制定者應適應新形勢并展現更多的靈活性，在“城市土地開發”的控制問題上，尤其應該如此。中國應當放棄土地配額制度，這一制度不僅限制了用于未來發展的土地供應量，而且還存在過度向工業分配土地的問題。事實上，在人口流向超級大城市的過程中，對土地開發數量的控制，人為推高了中國一線城市的地價和房價。

不過情況正在改觀。在中國，城市的行政區劃呈現城鄉二元結構。也就是說，大城市在行政區劃上不僅包括城區部分，也包括廣闊的農村地區，農村地區以農業生產為主。以上海為例，上海市行政區域總面積為6340平方公里，但其城區面積也只有一半，另一半則是郊縣。

另外，地方政府還在推進“撤縣設區”，這將有助于農村地區的城市化進程。所謂“撤縣設區”，就是由這些城市直接把其城區的范圍擴展到了縣的界域。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區經濟發達，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區之后，它們布局和規劃經濟發展的空間就得以擴大，這無疑對于未來的城市升級和容納更多人口創造了條件。

屬于大城市的角色

為了推進城市引領經濟增長的新模式，中國還致力于城市群的建設，這一戰略將有利于一線城市帶動周邊欠發達地區的發展。從地理的角度看，中國幅員遼闊，盡管不乏城市群，但以經濟實力而言，最重要的空間集群（spatial agglomeration）無疑是分布在長江三角洲和珠江三角洲兩個灣區的城市群。得益于包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等城市的經濟擴張和輻射能力，兩個巨大都市圈的輪廓已清晰可見。都市圈的形成能大大提高經濟活動的空間密度，并獲得基于經濟互補性的巨大經濟效率，是未來中國經濟增長的驅動器。

在實施都市圈發展戰略方面，粵港澳大灣區開創了新機遇。2018年3月，中國政府明確表示將支持粵港澳大灣區的規劃構想，并要求盡快制定建設規劃方案，其目標是建設成為全球創新發展高地、全球經濟最具活力和優良品質的生活區域。

粵港澳大灣區涵蓋了廣州、深圳等九個城市和香港、澳門兩個特別行政區。從2010年到2016年，粵港澳大灣區的GDP從5.42萬億人民幣（約合8200億美元）增加到9.35萬億人民幣（約合14200萬億美元），粵港澳大灣區的經濟規模已經僅次于東京灣區和紐約灣區，躋身全球三強。除此之外，粵港澳大灣區的人口也在快速增長之中。鑒于粵港澳大灣區目前的人均GDP尚不及東京灣區的一半，這也意味著該地區的增長潛力仍然十分巨大。

以上海為核心的杭州灣大灣區的構想，也正在引起中央的高度關注。這個灣區很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個重要經濟省份約10個關鍵城市。這一灣區的打造對整個長三角一體化，以及中國長江流域經濟帶戰略的提升，都將產生重要作用。不過，杭州灣大灣區與長三角的部分地區有所重疊，將已經非常繁榮的長三角地區整合進杭州灣大灣區，這會是一個漫長的過程。

值得一提的是，杭州灣大灣區背靠寧波舟山港、上海洋山深水港這樣的世界級大港。2016年寧波舟山港貨物吞吐量突破9億噸，居全球之首。洋山深水港四期工程正在建設，這是目前全球建設規模最大的自動化集裝箱碼頭，而且還擁有中國目前12個自貿區中的兩個。以GDP的數量計算，杭州灣大灣區在規模上完全可以匹敵舊金山灣區和東京灣區。

中國從政策上正在試圖引導大量傳統產業的升級和轉型，也在鼓勵新技術驅動的產業發展。這意味著，相對于物質資本而言，人力資本和科技對經濟增長已越來越重要。而這需要我們重新思考大城市應該扮演什么樣的角色，并探索如何讓大城市來引導更有效率的經濟增長。這是中國在新一輪經濟改革中的一項重要任務。

（作者為復旦大學“當代中國經濟”長江學者特聘教授）