著力提升央行宏觀審慎監管的主體作用

郭威

雖然各國對于宏觀審慎監管的主體選擇不盡相同，但在擴大中央銀行的監管權力與范圍這一點上具有較多共識

2018年以來，中國金融體制改革邁出新步伐。3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，組建中國銀行保險監督管理委員會，將銀監會、保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。此前，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議宣布設立國家金融穩定發展委員會，并在中國人民銀行設立金穩委辦公室。由此，中國金融監管格局從“一行三會”逐步轉變為“一委一行兩會”，更利于信息暢通與監管協調，中國人民銀行負責宏觀審慎監管的地位得到進一步加強，有助于維護金融穩定。下一步，如何有效發揮中國人民銀行的宏觀審慎監管作用，便成為降低金融風險、彌補監管空白的重要課題。

宏觀審慎監管的內涵和界定

國際金融危機發生后，各國開始重新審視現有的監管框架，并重點關注宏觀審慎監管。在此之前，各界普遍認為對金融機構的個體行為和風險偏好實施有效的微觀審慎監管便不會導致風險的產生。但單個微觀主體沒有風險并不意味著金融體系的整體穩定。

根據國際清算銀行的定義，宏觀審慎監管是微觀審慎監管方法的有益補充，該方法不僅考慮單個金融機構的風險敞口，更是從金融體系的系統性角度出發進行風險監測。宏觀審慎監管和微觀審慎監管是拓展和互補的關系，不是簡單的加總。宏觀審慎監管的主要目的是維護整個金融體系的穩定、防范系統性風險，著力于平滑金融體系的順周期波動和跨市場風險傳染，本質上屬于宏觀經濟管理和維護金融穩定的范疇。2000年，國際清算銀行提出，宏觀審慎監管應重點關注不同維度及其對應政策：一是從時間維度考慮，關注風險如何隨時間的推移而不斷演變，在這種情況下，應建立逆周期的資本緩沖機制；二是從橫截面維度考慮，關注風險在金融體系內部的分布，關注系統內具有相似風險的金融機構，特別是系統重要性的金融機構。

中央銀行作為宏觀審慎監管主體的國際比較

國際金融危機過后，人們對于實施宏觀審慎監管逐步達成共識。許多國家相繼進行金融監管體系改革，呈現出由傳統的多頭監管向雙峰監管甚至綜合監管發展的趨勢。實施宏觀審慎監管的主體主要有兩類：一是單獨成立特殊機構監測金融體系的穩定性和潛在風險，如美國成立金融穩定監督委員會（FSOC）；二是由中央銀行承擔宏觀審慎監管職能，如英國在英格蘭銀行內部設立的金融政策委員會。英國的金融監管改革將英格蘭銀行改造成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的“大央行”，并構建起作為央行子公司的審慎監管局與獨立于央行的金融行為監管局分別負責微觀審慎監管與行為監管的“雙峰”監管模式。韓國、瑞士、愛爾蘭、秘魯則沒有專設金融穩定委員會。美國盡管成立了FSOC，但其關注點還是側重于風險識別與監測，真正執行的效果有待進一步確認。美聯儲作為美國央行，被賦予了更多的宏觀審慎監管權限。在FSOC成立過程中，美國將系統重要性金融機構和金融市場工具監管權劃分到美聯儲，強化美聯儲的監管職能，要求其制定宏觀審慎監管標準。此外，美國還授權美聯儲對系統重要性支付、結算、交收體系制定監管標準。

總體來看，雖然各國對于宏觀審慎監管的主體選擇不盡相同，但都認識到要擴大中央銀行的監管權力與范圍，在這一點上具有更多共識。

加強中國人民銀行宏觀審慎監管作用的未來取向

宏觀審慎管理的根本目標是防范系統性風險，中國人民銀行曾提出宏觀審慎管理框架的三個方面：“一是宏觀審慎分析，以識別系統性風險；二是宏觀審慎政策選擇，以應對所識別的系統性風險隱患；三是宏觀審慎工具運用，以實施和實現宏觀審慎政策目標。”下面著重從以上三方面進行分析。

1.拓展宏觀審慎監管范圍，提升系統性風險識別能力。中國人民銀行在《中國區域金融運行報告（2017）》中提出，探索將規模較大、具有系統重要性特征的互聯網金融業務納入宏觀審慎管理框架。擴大央行監管范圍，完善對影子銀行、房地產金融、互聯網金融等的宏觀審慎管理。

（1）影子銀行。中國信貸投放沖動與信貸額度限制之間的沖突滋生出“影子銀行”業務。由于其沒有資本充足率指標的硬約束，業務規模迅速擴張，存在著較大風險隱患。因此，監管部門要特別關注“影子銀行”對金融系統穩定帶來的影響，將遏制通道業務、同業業務和理財業務等具有“影子銀行”特征的業務的野蠻擴張作為金融監管部門政策的重點。

（2）房地產。房地產價格在金融市場的推波助瀾下極易產生高杠桿，價格泡沫與日俱增。對此，中國人民銀行堅持審慎的房地產信貸政策，銀行保險監督管理委員會將遏制房地產泡沫化傾向作為2018年的工作重點。中國應制定相關法律規定金融監管模式，提高“一行兩會”的信息披露程度，使中國人民銀行的監管更有效率。中國人民銀行應完善房地產貸款監督管理體系，逆周期調節房地產市場金融結構，嚴控房地產貸款增速，建立房地產貸款風險控制機制，以謹慎原則降低商業銀行不良貸款發生的可能性。

（3）互聯網金融。為了更好地監管互聯網金融，中國人民銀行相繼出臺了一系列政策文件，旨在降低移動支付的安全隱患，規范互聯網金融，發揮宏觀審慎監管作用。中國人民銀行應順應科技金融的發展浪潮，充分利用先進技術，彌補互聯網金融監管空白，健全相關行業監管框架，平衡好互聯網金融對實體經濟的促進作用與其潛在的風險隱患，同時還應增強公眾的互聯網金融安全意識和風險防范能力，構建科學高效的監管體系。

（4）虛擬貨幣。作為擺脫實體形態的虛擬貨幣，主要應用于互聯網金融投資，其中比特幣是最為典型的一種虛擬貨幣。雖然虛擬貨幣可以帶動相關產業的發展，但是很多虛擬貨幣涉及傳銷等問題，諸如“萬福幣”“恒星幣”“利物幣”等虛擬貨幣傳銷案層出不窮。為了加強對虛擬貨幣的監管，規范虛擬貨幣市場，中國人民銀行等七部委于2017年9月發布的《關于防范代幣發行融資風險的公告》指出，任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動。隨后不久，北京市互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室發布關于《北京地區虛擬貨幣交易場所清理整治工作要求》，要求各交易場所最晚于2017年9月15日24點前發布公告，明確停止所有虛擬貨幣交易的最終時間，并立即停止新用戶注冊。2018年3月28日，中國人民銀行召開全國貨幣金銀工作電視電話會議，將虛擬貨幣作為中國人民銀行2018年的整治重點之一。中國人民銀行于3月29日通告，2018年將開展對各類虛擬貨幣的整頓清理工作。與此同時，中國人民銀行貨幣金銀工作會議也將穩步推進數字貨幣研發工作，著力構建“五位一體”的反假貨幣工作機制，切實維護人民幣流通秩序。未來，中國人民銀行應加強宣傳，普及虛擬貨幣的相關知識，增強公眾的金融安全意識和風險防范能力；加強相關行業監管，健全監管框架，嚴格限制金融、支付機構等參與虛擬貨幣相關業務活動，建立“合格投資者”制度，防止風險在不同行業領域間的傳播、擴散；深入研發數字貨幣，從戰略層面降低市場對虛擬貨幣的需求。

2.科學認識雙支柱調控框架，加強宏觀審慎政策協同。宏觀審慎政策與貨幣政策具有共同點。第一，宏觀審慎政策與貨幣政策的目標都具備宏觀特征，都是從國內和國外經濟形勢出發，確定經濟的宏觀指標。第二，在政策實施過程中，兩者都運用了宏觀調控工具。第三，兩者的目標都具有逆周期性，貨幣政策期望通過逆風向的操作來實現價格等指標的穩定；宏觀審慎政策則通過逆周期的資本緩沖等工具，控制系統性風險的傳染和擴散。兩者都通過緩沖經濟周期和金融周期的波動來防范風險以保持經濟平穩運行。

但兩者也有不同。第一，對宏觀審慎政策與貨幣政策目標的評估標準不同。貨幣政策目標的量化可以通過CPI指標來確定，但對金融系統穩定性的評估還存在主觀的成分，這方面評估標準的量化程度比CPI等指標要弱。第二，兩者的考慮范圍不同。貨幣政策的目標著眼于整個宏觀經濟系統的穩健運行，而宏觀審慎政策的目標直接針對金融系統，旨在防止金融業的系統性風險對整體經濟運行造成影響。

鑒于兩者的異同，應繼續完善貨幣政策框架，強化價格型調控和傳導，繼續深化利率和匯率市場化改革，發揮金融價格杠桿在優化資源配置中的決定性作用，將更多金融活動、金融市場、金融機構和金融基礎設施納入宏觀審慎政策的覆蓋范圍。進一步健全貨幣政策調控和傳導機制，完善全口徑跨境融資宏觀審慎政策，促進跨境資本平衡流動。通過健全雙支柱調控框架，達到保持幣值穩定、維護金融系統穩定的目標。

3.科學運用宏觀審慎工具，實現宏觀審慎政策目標。隨著金融科技的持續快速發展，金融業態也更加豐富和多元，使得金融監管的復雜程度日趨提高。金融科技為金融發展注入了新活力，也給金融安全帶來了新挑戰，沒有良好的創新機制護航，金融科技發展就可能偏離正確的方向。在金融科技時代，將新技術應用于金融監管，為改進監管效率、提升監管水平提供了新思路。2017年5月，中國人民銀行成立了金融科技委員會，提出要強化監管科技應用，識別和防范新型金融風險。為順應大數據時代變革的需要，緩解金融創新與金融監管之間的矛盾，解決金融監管的瓶頸，需要系統構建基于互聯網技術，特別是以大數據、云計算、區塊鏈技術為核心的數字化監管體系，實現及時、動態和全方位監管，以提高監管效率。

（作者單位為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部）