建立個稅指數化調整機制

劉學良 宋炳妮

如果能以個稅改革為契機和起點，建立相關制度的指數化調整機制，必將對加強中國的數目字管理能力，完善國家治理的體制機制有很大裨益

一如七年前一樣，修訂個人所得稅法引起了社會輿論的廣泛關注。筆者借此機會，從個稅調整機制和個稅調節收入分配差距兩個角度對個稅相關問題進行討論。

建立個稅指數化調整機制

針對個稅稅法修改，社會輿論討論最多的依然是個稅起征點（免征額）問題，《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》將個人所得稅起征點由3500元/月提高至5000元/月。那么，為什么中國要不斷調整個稅起征點呢？這是因為個人所得稅是累進稅制，如果不調整的話，隨著居民收入的快速增長，會出現個稅實際免征門檻下降和檔次爬升問題，使得納稅人實際稅收負擔升高。舉個例子，2011-2017年，中國城鎮居民人均可支配收入累計增長約95%，即若一個人2011年月收入是5000元，隨著國家經濟發展，到2017年收入將達到9750元。按照2011年調整后的個人所得稅法，2011年他需交個稅45元，平均稅率0.9%，而到2017年他需交個稅695元，平均稅率7.1%。因此，在累進稅制下，經濟的快速增長和人們收入的提高會加重老百姓、特別是低收入群體的納稅負擔。

1980年9月，首部《中華人民共和國個人所得稅法》頒布實施，首次確定個人所得稅免征額為800元/月，自此之后，個稅起征點共經歷了三次調整，平均每12.6年才調整一次，調整頻次未免過低，個稅起征點不能及時跟上經濟發展和人民收入提高的步伐。關鍵問題在于，中國的個人所得稅法缺乏自動動態調整機制（特別是指數化調整機制），只有當個稅稅法修訂時才會調整免征額等參數，而法律修訂是一個低頻的事情，幾年乃至幾十年都不修訂是常有的事。中國現行個人所得稅法缺乏指數化自動調整機制導致如下問題。

首先，法律修訂頻次低、時間長，每次公共討論浪費時間精力。法律的修訂需要一定的周期，提出建議、調研、討論，數次審議后才能實施，立法和修改法律需要很多成本。由于法律不能及時修訂，致使一些稅費標準隨著經濟增長和通貨膨脹而脫離實際。個稅起征點調整的經濟機制其實并不復雜，簡單來說就是因為經濟發展和居民收入的增長而需要調整，如果僅僅因為需要根據經濟規律調整起征點而進行重復的公共討論并修訂法律，無疑是對人力和物力的虛耗和浪費。實際上，在筆者看來，當前公眾熱議的個稅起征點是細枝末節的事情，5000元起征還是6000元起征并沒有本質不同。如果我們能按照比如居民收入增速、通貨膨脹等統計指標來指數化自動調整免征額和稅率結構，將會省去很多麻煩。

其次，缺乏指數化調整機制，容易導致公眾關注程度高的法律，會更快被提上修訂日程；而公眾關注度低、缺乏大的利益集團推動的法律，則長期得不到修訂。這些遲遲得不到調整的稅、費會逐漸脫離實際情況，扭曲市場經濟，降低公共福利。例如，對于工資、薪金所得的個稅起征點從1980年以來已經歷多次修改，從800元起征調到目前修正案草案的5000元；但是勞務報酬所得、稿酬和特許權使用費等收入的800元/月免征額，自1980年制定首部《中華人民共和國個人所得稅法》以來卻從未調整過。

建立個稅指數化調整機制也是國際流行趨勢，許多發達國家都建立了指數化調整機制。加拿大于1988年實行通脹率高于3%實行稅收指數化，并實現了個人所得稅完全指數化。美國于1986年頒布的稅收改革法案規定，各種稅收法令所規定的美元名義變量都必須進行年度修正，以消除通貨膨脹的影響。英國、法國、瑞典等國家也從20世紀60年代以來推行了個人所得稅指數化法案。總體來看，指數化調整機制是一個利大于弊的政策措施。

值得一提的是，與美國、英國、加拿大等國家經濟增長緩慢、通貨膨脹率和居民收入增速相對較低不同，中國是一個經濟快速增長的國家，居民收入的增速、通脹的速度要明顯超過美國等發達國家，這使得中國更容易出現相關數字制度得不到及時調整的問題，因此，也比這些國家或地區更加需要建立指數化的自動調整機制。

同時，指數化調整機制還可以在更廣闊的領域發揮作用。中國許多政策法規也和個人所得稅法的修改一樣面臨相同困境，存在相關數目字調整不及時、背離實際生產生活、導致經濟扭曲的問題。一個典型案例是，中國環境保護方面的排污收費制度。排污收費制度是政府部門按照排放污染造成的環境損失征收、實現排污單位環境外部成本內部化的途徑和手段，在經濟學上被稱為庇古稅。但是，與個稅類似，中國的排污收費標準在制定后往往在很長時期內都不進行調整，致使排污收費標準隨時間而遠遠低于排污對環境造成的實際損失或治理污染的實際成本，無法發揮糾正排污負外部性的功能。從最近幾年環保方面法律法規的建設，以及國家發改委、財政部和環保部2014年聯合發布的《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》等政策條文方面看，在建立排污收費的動態化指數調整機制方面也沒有推進改革。

因此，筆者建議，相關部門在制定法律法規、政策條文時，凡涉及名義人民幣變量的稅、費等，從政策制定時即考慮明確調整機制，特別是指數化調整機制。當然，調整機制可多種多樣。比如：一是可提前確定每幾年就修訂一次，避免長期得不到修訂的情況。二是可制定根據通貨膨脹率、居民收入增速、經濟增速等進行指數化調整的機制。可制定完全調整機制，即完全跟從相應指數進行調整；也可制定部分調整模式（以避免數目字調整過于頻繁），比如每當居民平均收入增長超過10%時，即達到自動調整免征額條件而進行調整。三是調整機制還可依據省份、領域不同而做出調整。在如何設定指數化調整機制方面，國外已經有許多經驗可供參考，并不存在很大的技術操作難度。筆者相信，如果能以個稅改革為契機和起點，建立相關制度的指數化調整機制，必將對加強中國的數目字管理能力，完善國家治理的體制機制有很大裨益。

完善個稅調節收入分配差距的功能

對現代社會而言，個人收入所得稅之所以重要，關鍵是因為個稅是政府調節居民收入分配差距的重要工具。現代的個人收入所得稅制是累進的，即適用稅率隨納稅者收入增高而增高，同時個稅是直接稅，稅收不好轉嫁。因此，相比其他稅種，個稅能切實起到調節收入分配差距的作用。

現代的累進個人收入所得稅制始于英國。1799年，英國為籌集應對法國大革命的軍費而開征累進的個人所得稅，但在早期稅制不穩定，個稅幾經立廢，直到19世紀下半葉，個稅才逐漸成為英國穩定的法定稅種。在早期個稅占英國政府財政收入的比重也不高，1870年個稅占政府財政收入比重僅有10%（見圖）。但是，個稅的發展速度卻較快，到1900年時個稅占英國財政收入比重已達21%。特別是在兩次世界大戰時期，政府為籌集軍費而加強個稅征收，使得個稅占政府財政收入比重達到50%以上。若排除掉兩次世界大戰特殊時期的影響，則自1920至2017年近100年的時間里，個稅占英國政府財政收入的比重基本穩定在30%-40%之間。

在開征個稅之初，英國政府的目的是籌集戰爭經費，但隨著時間發展，其調節收入分配的功能也被人們逐漸認識到。19世紀也正是工業革命大發展的時期，馬克思所描述的勞資矛盾、收入分配不均、兩極分化問題在當時的西方普遍存在。但是，有意思的是，作為資本主義和工業革命領頭羊的英國和美國，卻沒有發生嚴重的工人運動和暴力革命，這與英國和美國最早開征個稅來調節收入分配、降低貧富差距有密不可分的關系。

而在中國，目前個稅占政府財政收入的比重仍然過小，2017年中國個稅占政府稅收收入的比重僅為8.3%，占政府財政收入的比重則不到7%，用財政部財科所前所長賈康的話說，幾輪改革后，個稅被“明顯邊緣化”。但實際上，中國個稅占財政收入比重過低并不是新現象，而是一直如此，在之前個稅占財政收入的比重甚至更低。如1999年中國個稅占全國稅收收入的比重僅為3.87%，占財政收入的比重僅為3.61%，當前個稅占財政收入比例實際已經較當初明顯提高了。

因此，當前中國個稅占國家財政收入或稅收收入的比重甚至遠低于1900年前的英國，這樣低的個稅占比決定了中國目前的個稅體系難以切實起到調節收入分配差距的功能。中國個稅對收入分配差距調節能力過弱也被許多經驗研究所證實。

根據相關研究，平均有效稅率的高低（平均稅率是指各年人均個人所得稅除以人均總收入，代表個人所得稅納稅的人均水平）是個稅收入分配效應大小的主要決定因素，累進性則是次要的。目前中國個稅在調節收入分配上的效果不佳，更有可能是較低的平均有效稅率削弱了個人所得稅在調節收入分配上的作用。橫向比較，中國的個稅累進性并不低，但關鍵是平均有效稅率較低。1999年，中國個稅平均稅率為0.09%，2008年上升至0.61%，而2004年美國個稅平均稅率為12.24%。近些年，雖然個稅平均稅率有所上升，但和發達國家相比仍有較大差距。

因此，若要讓中國的個稅制度切實起到調節收入分配差距的功能，從宏觀角度講，個稅占國家財政收入比例不能過低，從微觀角度講，個稅平均有效稅率不能過低。當然，平均有效稅率低，并不必然意味著要通過降低起征點、提高累進性等手段來提高平均稅率（這樣的措施反而容易激勵納稅人逃稅），而很有可能意味著要從提高稅收征繳能力來入手。

在過去，從個稅征收效率考慮，中國個稅征收辦法采取 “以個人為單位征收、分項計征” 模式，而不是 “以家庭為單位征收、綜合計征”的模式，原因是后者對政府的稅收征繳能力有很高的要求。中國個稅以工薪階層的工資繳稅為主，對工薪所得的課稅也是實行以單位代扣代繳為主的模式，征收成本低，效率高，體系完善，不容易偷稅漏稅，這也是在征繳能力限制之下的無奈選擇。這種征稅體制導致對那些自雇勞動者、非正規就業者、高收入者等的征繳存在很大不足。

因此，這次個稅稅法改革草案，及時提出了許多重要的改革措施，比如由過去的分項計征改為將工資、薪金所得，勞務報酬所得，稿酬所得，特許權使用費所得等4項勞動所得進行綜合征稅，有助于彌補中國個稅征繳能力不足的缺陷。同時，隨著信息技術的進步、互聯網的發展、大數據的應用，特別是打通稅務部門與公安、銀行、金融監督管理的信息壁壘，搜集納稅人的應納稅信息，以及打通稅務部門與教育、衛生、醫療保障、民政、人社、住建、銀行、金融監督管理等相關部門的信息壁壘，搜集納稅人子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金等專項附加扣除信息，將有助于更加全面地搜集納稅人信息，避免偷稅逃稅行為，加強稅收征繳能力，從而提高個稅對收入分配的調節能力。

當然，這次個稅調整仍有許多細節要明確。比如本次修改增設專項附加扣除，然而草案并沒有提出細化方案。專項附加扣除的初衷是為了減輕納稅人的負擔，但是，扣除應該有標準和上限，比如一個家庭將子女送進貴族私立學校就讀，一年的就讀費用超過10萬元，將這種高額奢侈消費也全部納入扣除顯然是不合適的。因此，需對教育、房租等扣除項制定更明確的標準，既要切實落實扣除政策，同時也要避免一刀切、齊步走，避免可能出現的高收入群體低稅率問題。

（作者單位分別為中國社會科學院經濟研究所，中國社會科學院研究生院）