鄉村社會治理法治化研究述評

李毅弘 戴歆馨

[摘? 要]隨著新農村建設和鄉村振興戰略的實施，鄉村治理法治化日益成為學界研究的熱點問題。目前學界主要從鄉村社會自身發展需要和推進社會治理整體法治化等角度探討了鄉村治理法治化的必要性;從鄉村社會治理主體、機制運行、系統結構三個層面對鄉村治理法治化內涵進行了界定;探討了治理主體、機制、環境等方面存在的制約因素;對鄉村治理法治化的基本定位、推進模式與路徑選擇進行了一定程度的研究，具有重要的啟迪意義。但是，對于如何構建中國特色社會主義的鄉村治理法治化研究范式，實現鄉村治理法治化的“中國化表達”，關注“國家—政黨—社會”關系視閾中的“中國特色”，加強多學科綜合運用的系統研究，仍然存在不足，具有較大的研究空間。

[關鍵詞]鄉村社會治理;法治化;依法治國

[中圖分類號]D630? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）11-0028-07

黨的十九大報告明確指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”[1]。基層社會是全面依法治國的基礎和工作重點，鄉村作為基層社會的重要組成部分，其法治化治理的實現深刻影響著全面依法治國的進程。隨著新農村建設和鄉村振興戰略的實施，鄉村治理法治化成為學界研究的熱點問題。

一、關于鄉村社會治理法治化的意義研究

推進社會治理法治化，基礎、重點在基層，難點在農村，鄉村社會治理法治化作為鄉村振興戰略的重要任務之一，關系著鄉村治理成效，關系著鄉村法治社會的構建。

（一）從促進鄉村社會自身發展角度看

1.鄉村社會結構變化亟須依法規范鄉土關系。陳荃等人認為在社會主義市場經濟推動下鄉村社會逐漸從熟人社會向半熟人社會轉變，村民社會活動日趨處于利益驅動之下，僅依靠“血緣親情”難以維系鄉土關系，對法治的呼喚應運而生[2]。劉同君以農民權利為視角分析了鄉鎮經濟興起與城鎮化進程加快背景下，農民個體理性意識在覺醒，契約觀念、權利觀念、平等觀念等現代法治理念逐步形成，對鄉村社會治理提出強烈法治訴求[3]。

2.維護鄉村社會和諧穩定需以法治為后盾。熊娜認為利益爭奪導致農村社會矛盾呈現多樣化、復雜化，而法治則是現代社會調節利益關系的最有效手段[4]。袁金輝認為農民法治觀念淡薄，傾向于通過暴力或過激的方式表達利益訴求，群體性事件多發，疏通合法的利益表達渠道能有效預防和排解農村社會矛盾，從而維護農村社會和諧[5]。

3.防治農村基層微腐敗必須以法治為手段。江國華認為農村治理過程中仍存在“官比法大”的心理，形成關系鏈、關系網，成為滋生腐敗的溫床，推進鄉村法治建設，增強鄉村法治意識，有利于割斷關系鏈、關系網，減少腐敗[6]。馬洪偉認為村干部與基層政府權力運行缺乏法治規范與監督，極易滋生腐敗，因此將權力關進制度的牢籠，依法治村才能防治基層微腐敗，保護農民權益[7]。

（二）從實現中國社會治理法治化的整體要求來看

鄉村社會治理法治化是實現中國法治化的基礎。卓澤淵認為我國人口的近半數都在農村，廣大農民所在的農村是中國法治建設的戰略陣地，沒有中國農村的法治化就沒有整個中國的法治化[8]。蘇力認為中國的問題仍然主要是農村的問題，涉及老百姓日常生活的法治相關問題都發生在最基層，因此法治治理要以滿足最基層最廣大群眾的需要為目的[9]。王增杰認為鄉村社會治理法治化，既是農村治理規范化、現代化的具體實踐，也是依法治國基本方略在廣大農村社會治理中的具體實踐，是依法治國的重要組成部分[10]。

二、關于鄉村社會治理法治化內涵研究

學者們主要從三個層面對鄉村社會治理法治化的內涵進行界定。

（一）鄉村社會治理主體層面

鄉村治理主體權力法治化是鄉村治理法治化的核心。劉宇暉認為鄉村治理模式的法治化包括鄉政權、村自治權二者關系的法治化;農村自治權力運行的法治化;農村發展促進政策的法治化[11]。王夏杰認為基層治理法治化是在法治型黨組織的領導下，推進基層政府依法行政，引導基層自治組織依法治理，內化法治理念，規范政府與社會、市場、個體之間的關系，逐步實現基層政府、社區和農村自治組織法治化治理[12]。

（二）鄉村治理機制運行層面

制度化規范化的法治治理機制是鄉村治理法治化的基礎。周鐵濤認為農村治理法治化是以一整套融入了現代法治理念的法律治理機制取代傳統農村內生制度下的人治治理模式的過程[13]。彭澎認為鄉村社會治理法治化就是通過完善的體系規則和健全的責任機制來規范農村基層的治理行為、分配社會主體的治理責任，為基層治理體制構筑合法的制度框架和權威的運行結構，從根本上提高農村基層社會治理能力[14]。

（三）鄉村治理的系統結構層面

鄉村治理法治化是鄉村治理系統的整體法治化。包括法治的治理立場，法治的治理思維，法治的治理原則，法治的治理方法。彭澎認為鄉村治理法治化即根據鄉村社會治理所特有的結構范疇和法治元素將法治的治理模式植入鄉村基層治理的各個環節，以構建法治化的基層治理規則[15]。李昌麒提出農村法治化治理結構五要件：民主公正的立法體制，靈活創新的法律實施機制，獨立完善的法律監督體系，高素質的法律職業隊伍，廣泛深入的守法護法意識[16]。

三、關于鄉村社會治理法治化制約因素研究

鄉村社會治理模式從人治走向法治的過程任重道遠，法治化道路上存在著諸多阻礙鄉村社會治理法治化進程的因素，對這些不利因素進行全面深入分析和準確把握是探索鄉村治理法治化科學路徑的前提。

（一）鄉村治理主體法治化程度低，依法治理能力不足

1.農村基層黨員干部欠缺法治思維和法律素養。賈義保等人認為鄉鎮干部由于受文化水平和法律水平限制，傳統政治觀念濃厚，法治思維能力不足，鄉村治理存在以言代法，以權壓法現象[17]。趙海全認為村干部仍受熟人社會下形成的人治思想影響嚴重，習慣延用倫理化機制管理農村，法治權威意識薄弱，且平均年齡偏高，整體學歷偏低，依法治理能力有限[18]。

2.鄉村法治工作隊伍專業人才匱乏。王增杰等人認為當前我國城鄉基層公檢法和行政執法力量不足，尤其是在經濟較落后的農村地區司法人員緊缺，執法人員素質良莠不齊，導致鄉村司法執法隊伍難以在法治軌道下高效率開展工作[19]。

3.農民法律意識淡薄，欠缺法律運用能力。李長健認為農民對權力的崇拜、權利義務認知模糊等導致缺乏運用法律解決問題的意識，法律知識缺乏，無法較好地運用法律維護權利，履行義務[20]。嚴軍興認為廣大農民由于不清楚復雜的法律程序，不懂得應當向哪些不同性質的部門、機構和法律服務人員表達訴求或尋求幫助[21]。

（二）鄉村治理機制法治化程度低，缺乏健全的制度保障

1.缺乏完善立法，導致鄉村治理機制運行無法可依。一方面，利益表達與糾紛解決機制缺乏完善的法律規定，導致合法的利益表達與糾紛解決機制渠道不暢，產生群眾“信訪不信法”等問題，成為鄉村治理法治化的一大阻礙。呂德文認為地方的《村民委員會組織法》實施辦法缺乏詳細明確的條文解釋，對村干部監督沒有依法落實，影響四個民主的實現，導致村民利益難以通過村民自治制度表達和實現[22]。李玉瀅認為目前《行政訴訟法》沒有將村民委員會納入行政主體范疇，村民自治糾紛無法通過行政訴訟途徑解決，獲得司法救濟[23]。另一方面，多元治理主體關系缺乏立法規范，多元化治理機制發展滯后。在《中國共產黨章程》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會組織法》等國家法律法規和黨的章程中，對村“兩委”的關系界定不明，職能權限配置不規范;沒有具體劃分基層政府與農村自治組織的職權范圍。呂德文等人認為多元治理主體間的權限規范和職能履行在實踐中缺乏完備的配套措施[22]。陳嫡認為《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國土地承包法》等法律對農民生產和生活內容的覆蓋不完備，涉農事務還存在立法真空[24]。

2.體制不順影響鄉村治理機制依法運行。首先，利益表達機制運行受阻。袁金輝認為由于官僚層級制度的影響，組織機構龐大，層級太多，造成溝通渠道過長，農民利益表達的信息失真、效率降低[5]。鄧維立認為村委會職能的行政化傾向及農村社會組織發展缺少國家制度支持和規范，導致農民的合法利益表達渠道缺失[25]。其次，鄉村糾紛解決存在過度程序化、行政化傾向。宋智敏等人認為鄉鎮司法所發揮糾紛調解職能時過分注重程序化，忽視解決問題的目的;信訪機構的行政化導致在處理村民與政府利益矛盾時違背“禁止自己做自己的法官”這一法治原則[26]。

（三）鄉村治理環境法治化程度低，法治土壤不成熟

1.農村文化環境受傳統農耕社會影響深遠，現代法治化治理融入困難。主要觀點有：鄉土社會理性精神缺乏，缺少對以法律為核心構建起的有序化社會規則的信仰。李長健認為鄉土社會自生秩序受傳統文化積淀深植于農民心中，習慣于遵循自然秩序而非人造法治秩序，遇到問題通常尋求私力救濟和家族權威[20]。沈月娣等人以浙江麗水為例認為我國鄉村社會治理模式仍處于從傳統威權式管理到現代法治化治理模式的轉型期，“權大于法”“人治大于法治”的治理理念仍然存在[27]。

鄉村社會特有結構不利于法治精神的生長。費孝通認為中國鄉土社會基層結構是一種在血緣和地緣基礎上形成的長幼有序、親疏差異的“差序格局”，與產生人人平等，權利本位等法治精神的“團體格局”大相徑庭[28]。周鐵濤認為在“差序格局”下，農民未走出倫理關系圈，宗族勢力影響著農村民主選舉、民主治理等，阻礙鄉村治理法治化[29]。

2.農村法治資源欠缺，法治化治理缺乏物質支撐。孟慶瑜認為經濟基礎是法治的內生驅動力，農業市場經濟化水平低決定了商業文明無法替代農耕文明，法治需求低，農民收入低，訴訟成本高等，從根本上制約了鄉村治理法治化進程[30]。江國華認為城鄉二元經濟結構在很大程度上造就了城鄉二元法治結構，經濟上的發展不平衡導致法治化程度失衡，農村法治建設經費緊張，相應體制建設缺少物質保障[31]。

四、關于鄉村社會治理法治化路徑研究

（一）鄉村治理法治化基本定位

對鄉村治理法治化進行明確定位是找到推進鄉村治理法治化切入點的首要工作。首先，明確鄉村治理法治化的目標定位。周鐵濤認為鄉村治理法治化的目標是讓法治成為鄉村治理的基本方式，通過規范公共權力樹立法律權威、建立完善的法律運行機制和長效的普法機制，實現鄉村治理法治化[29]。其次，明確鄉村治理法治化的價值定位。劉同君等人認為鄉村治理法治化的價值定位是讓法律制度成為規范治理主體權力、保障農民的主體地位與合法權利的壁壘，將價值取向由傳統“義務本位”轉變為“權利本位”，扭轉中國農民的依附被動性人格特征的傾向[3]。

（二）鄉村治理法治化推進模式選擇

關于鄉村治理法治化推進模式，學界以第一主體與首要動力的不同為標準確定鄉村治理法治化推進模式，主要有三種代表性觀點：社會演進型、政府主導型和政府社會互動型。梁治平等人認為社會演進模式的法治是隨著市民社會的發展成熟，在社會、民眾的需求和自由選擇下法治化自然生成。認為社會演進型法治化具有深厚社會土壤，是最成熟的法治[32]。薛剛凌則認為農村由于不具備城市法治發展的基礎，不能照搬城市法治化治理模式，應采用政府主導推進型，通過強化立法、政策傾斜、加大政府投入等以彌補農村法治資源的不足[33]。楊紅朝認為政府推進型法治化面臨政府權力不斷擴大與法治對權利限制之間的矛盾，鄉村治理法治化應選擇政府推動與社會演進相結合模式，社會多元主體更多地參與鄉村治理，通過決策互動、實施互動、監督互動推進鄉村治理民主法治化[34]。

（三）強化鄉村治理法治化制度保障

1.完善相關法律規范，實現鄉村治理行為有法可依。在立法內容上：王藝璇等人認為需進一步修改完善《村民委員會組織法》及地方實施辦法，厘清村委會、村黨委及基層政府的關系，明確職權范圍及運作程序[35]。陳嫡認為需要完善農村事務和第一產業的立法，完善與農民個人合法權益保護、與農村生產生活密切相關的涉農問題上的立法。在立法原則上：首先，應注重與中國農村特殊情況相結合[24]。郭大林等人認為國家法應規避與民間法的價值沖突，彌補民間法“重實體，輕程序”的缺陷，同時增加與民間習俗、農村實踐的相融性以提高村民認可度。其次，應注重軟硬法相結合[36]。謝永萍認為建立“軟法為主，硬法為輔”的農村法治模式，發揮鄉規民約等軟法特有的治理功能，補充國家法在鄉村社會的缺陷[37]。王德強等人認為進一步規范軟法的制定和實施，加強縣級人大及其常委會對村規民約等規范性文件的合法性審查，避免其內容與國家硬法沖突或侵犯村民合法權益的情況[38]。

2.完善農村基層法律實施機制，依靠法治維護鄉村秩序。一是完備法律服務制度。李毅等人主要從整合法律服務組織機構，實現法律服務機制供需平衡，構建政府主導型的農村法律服務三個層面探尋突破農村法律服務體系實然困境的應然進路[39]。二是推進農村司法執法體制改革。劉星顯提出健全多層次法律監督機制以強化縣級人大對行政主體、司法主體的監督職能，促進涉農執法司法行為規范化、常態化、長效化[40]。李占賓等人認為應推進基層司法機構設置，提高人民法庭、司法所等在鄉鎮村級的覆蓋面，提高基層司法隊伍的數量與質量[41]。三是完善農村基層群眾自治工作機制。依法自治是保證村民利益有效表達與實現的最重要渠道。學者們認為應進一步完善制度設計，加強宣傳普及，切實將村民自治相關法律法規、自治章程等法律文本落實在治理實踐中。周鐵濤等人認為應鼓勵村民積極依法參與村級事務管理，依法設立村務監督委員會，全面推廣村（社）務公開工作，通過農民高質量的政治參與倒逼村民自治組織依法運行和基層政府依法行政[42]。

（四）優化鄉村法治文化環境

學者們認為塑造法治文化環境，孕育法治氛圍，推進鄉村法治文化環境建設主要有三個著力點：推動多元法治文化主體協同發展、創新法治文化宣傳機制、培育農民權利意識和法治精神。金鑫等人認為建立高校與地方政府互動共推的新農村法治文化建設模式，將高校人才優勢與地方政府物力資源結合[43]。王西閣等人認為發揮政府主導作用，利用豐富政治資源創新法治教育的形式和手段，利用新興媒體平臺和優勢，變單向度的灌輸式、突擊式的宣傳教育模式為互動式、常態式、社會參與式的法治宣傳長效機制[44]。田有成認為普法教育應該以權利導向為主要內容，培育農民權利意識[45];陳嫡認為可以因勢利導從傳統文化中汲取營養，挖掘農村法制文化資源，將農村自然法精神與國家成文法體系有機融合培育本土化法治精神[24]。

（五）推進鄉村治理主體法治化轉型

1.打造法治化的農村基層干部隊伍。代表性觀點主要有“結構優化說”、“管理規范說”、“素質提升說”。胡小寧等人認為班子建設可以從外部結構上進行優化調整，多渠道吸納優秀人才進入班子打造綜合能力強、受群眾信賴的干部隊伍[46]。趙海全等人認為通過建章立制，規范管理，完善以法治為重要指標的農村基層干部任用及考評機制，推進村干部管理工作規范化、制度化，促進農村基層干部的工作理念及方式由“人治”向“法治”轉變[18]。張屹等人從自身素質優化角度上提出增強基層黨員干部法治素養，通過相關法律培訓培育法治思維，提高依法行政依法治理能力[47]。

2.以法治型黨組織推動鄉村治理法治化。謝忠平認為基層黨組織作為破解農村法治建設難題的領導力量，以法治思想、作風及工作方式引領鄉村治理法治化，才能穩固法治建設的組織基礎，保障正確政治方向[48]。方世南認為強化基層黨組織法治思維、提高依法辦事能力、建立上下貫通的法治服務傳導系統形成重心下移、力量下沉的法治工作機制，才能發揮法治型黨組織在鄉村基層治理法治化中的戰斗堡壘作用[49]。三是培育農村民間組織助力鄉村法治化治理。鄧維立認為應該從制度層面保障民間組織的合法性，同時基層政府加大力度培育農村民間組織助力農村法治化治理[25]。周鐵濤認為提高農村民間組織的法治化治理能力需要對其法律地位、權力義務、經費來源、職能部門的監管等做進一步規范[29]。

綜上所述，學界對于農村社會治理法治化這一課題進行了較為廣泛的研究。學者們普遍認為鄉村社會治理法治化既是新時代背景下促進鄉村社會發展的需要，也是實現整個國家治理法治化的內在要求，對于鄉村治理法治化建設必要性、存在的問題和困境等方面達成了一定共識，但在鄉村社會治理法治化的內涵界定及推進模式上，仍有不同看法：其一，對于鄉村社會治理法治化內涵界定存在鄉村治理法治化主體角度、治理機制角度、整體系統角度等多元化解讀。其二，關于鄉村治理法治化推進模式的研究主要有“社會演進型”“政府主導推進型”“政社互動型”三種不同觀點，對如何優化鄉村法治環境進行了不同的路徑探討。

上述成果為進一步推進鄉村治理法治化問題的研究奠定了基礎，具有重要的啟迪意義。但是研究仍存在不足，在以下幾個方面具有較大的探究空間：

第一，構建中國特色社會主義的鄉村治理法治化研究范式，注重鄉村治理法治化的“中國化表達”。中國鄉村的特殊環境決定了其依法治理的內涵及方式類型都有別于國外及城市社會的法治化治理。但是目前學者們主要采用“現代化”或本土化研究范式，前者強調移植和照搬西方法治資源實現中國鄉村社會治理法治化，脫離中國鄉村本土實際。后者則把鄉村治理法治化視作中國鄉村本土資源和歷史傳統的“自在”發展過程，忽略了人類優秀治理文明成果的借鑒意義。二者都不利于我國鄉村治理法治化話語體系的構建。因此，如何將現代化與本土化有機結合起來，探索中國特色社會主義鄉村治理法治化的“中國化表達”，既積極吸收借鑒西方法治理論和研究方法，又不機械套用西方法治理論研究框架，是目前學界需要高度重視并努力解決的問題。第二，強化“國家——政黨——社會”關系視域下鄉村治理法治化的研究。中國經濟社會發展的不平衡性決定了不同鄉村地區的國家治理力量與社會治理力量呈現不均衡狀態，如何理順政黨、國家與社會的權限邊界，各歸其位、各司其責，推進政黨、政府、社會參與之間的良性互動，實現黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統一，推進鄉村治理法治化由后發外生型向內生型轉變，是目前學界需要進一步研究的課題。第三，加強多學科綜合分析和系統研究，注重研究的整體性和系統性。鄉村社會治理法治化這一課題涉及到法學、政治學、社會學等多重領域，是一項系統工程，有其特定結構和功能。如何達到鄉村治理法治化目標，當前學界多從單一視域和鄉村治理傳統結構出發，缺乏系統性研究和時代性考察。因此，加強對于中國特色社會主義鄉村治理法治化的交叉研究和系統分析應是今后研究的重點。

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責任編輯? 宋桂祝