區域科技成果轉化政策目標體系與評估
——基于上海數據的研究

常旭華，劉永千，劉 笑，陳 強

(1.同濟大學上海國際知識產權學院，上海 200092；2.同濟大學經濟與管理學院，上海 200092；3.上海工程技術大學管理學院，上海 201620)

0 引言

改革開放以來，科技創新擺在國家發展全局的核心位置，而科技成果轉化亦成為科技創新鏈條的重要一環。為此，中央和地方政府出臺了大量的科技成果轉化促進政策。2015年2月，第十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過了《促進科技成果轉化法》(修訂)，這標志著新一輪科技成果轉化刺激政策的大幕已經拉開。在中國，科技成果轉化活動并不是單純的市場行為，政府的權屬管理、利益分配、財稅優惠等政策是促進科技成果轉化最為有力的工具和手段。然而，隨著科技成果轉化政策數量逐年增多和覆蓋范圍的擴大，政策復雜度也逐漸顯現。因此，為了更好地把握科技成果轉化政策走向，有必要厘清當前的政策目標體系，并以此為基準開展政策評估。

上海作為中國改革開放的先行者和經濟發達區域的典型代表，歷來重視科技成果轉化活動。1986年上海就制定了國內首部《上海技術有償轉讓管理暫行辦法》，最早推出了“星期日工程師”制度；上海技術交易市場規模始終居全國前三強，2015年達到663.78億元。近年來，在習近平總書記關于“上海要建成具有全球影響力的科技創新中心”的要求下，上海除了進一步完善科技成果轉化政策體系外，正從全鏈條、全流程的精細化管理入手，實現點-面突破。因此，聚集上海，觀察其科技成果轉化政策演變歷程，依據其政策初衷和目標評估政策體系合理性具有典型意義，同時也可為其他區域的政策制定和評估提供經驗借鑒。

目前，國內科技成果轉化政策評估的研究聚焦三方面：一是基于內容分析法的政策分類和框架解析[1-5]；二是國別借鑒和比較研究[6-8]；三是核心政策的定性或量化評估[9-11]。從國外研究看，其政策評估集中在“教授特權”的合理性[12-13]、專利資助政策[14]等方面。盡管如此，現有研究開展的政策評估大多以統計分析和絕對值評估為主，未將政策目標和評估分析置于統一框架，即評估依據與政策目標關聯度不高。

在現有研究基礎上，本文基于量化的政策文本數據和問卷調研，以上海為例，解構其科技成果轉化政策目標體系，并以此為基準對核心政策開展評估。與既有研究的區別是，本文并未采用各類年度數據來統計分析上海科技成果轉化具體政策的實施效果，而是從匹配政策目標和政策內容的視角定性評估上海科技成果轉化政策體系設計的合理性，以更好地預測未來政策趨勢。

1 上海科技成果轉化政策演變

1.1 上海科技成果轉化政策演變歷程及現狀

為了促進科技成果轉化，自1986年起上海累計出臺了55項規章制度、條例或實施辦法，有力地支撐了上海過去30多年的技術進步和經濟社會發展(見圖1)。從出臺時間看，上海科技成果轉化政策體系可分為三個階段。

圖1 1986—2017年上海關于科技成果轉化法律法規出臺情況

(1)1980—2000年，起步階段。改革開放大背景下，上海出臺了國內首部技術轉讓法規《上海技術有償轉讓管理暫行辦法》，初步明確了技術的可交易性。緊接著，伴隨中國首部《專利法》(1985)的頒布，上海于1986年出臺國內首部涉及科技成果轉化的區域性法規《上海市技術轉讓實施辦法》，首次規定“技術也是商品，單位、個人都可以不受地區、部門和經濟形式的限制，進行技術轉讓”，并對技術轉讓合同構成要件、轉讓費計算方式、人員獎勵制度、中介機構報酬、稅收政策等做了詳細規定。

(2)2001—2005年，建立階段。這一階段在國家大法和部門法基礎上，上海陸續出臺了14部科技成果轉化相關法律法規，包括《上海市科學技術進步條例》《上海市促進高新技術成果轉化的若干規定》《上海市科學技術委員會科研計劃項目研究成果知識產權管理辦法(試行)》等。其中，最具代表性的《上海市促進高新技術成果轉化的若干規定》歷經4次修訂(1998年5月發布、1999年6月、2000年11月、2004年12月)，被稱為上海科技成果轉化“十八條”。這些制度奠定了上海科技成果轉化政策體系的基礎。

(3)2006年至今，深化改革階段。這一階段上海建立了技術合同認定登記、創業投資、農業科技進步、大學生創業、產權交易、財政科技投入機制、股權激勵與分紅、中介服務體系等制度，進一步豐富和完善了科技成果轉化政策體系。

從發文單位看，上海共有17個部門參與了科技成果轉化政策的制定與發布(見表1)，其中聯合發文15項(占比28.85%)。上海市科學技術委員會是科技成果轉化政策主管部門，但近年來上海市財政局、教育委員會、發展和改革委員會、國有資產管理辦公室等部門也逐漸介入，反映出上海開始注重財政、稅收、金融、國資監管等經濟手段的運用，以提高政策調控的精準性和體系性。

從政策類目看，55項科技成果轉化政策涉及技術轉移、服務體系、權益政策、獎勵政策、財政支持、稅收政策、企業政策七類。表2顯示，這7類政策在三個階段波動程度各異。例如，權益政策涉及國資管理，早期較少提及，近年來在“科研反腐”壓力下則有7項相關政策，這表明上海科技成果轉化政策正逐步向核心障礙推進，更加注重通過調整權益歸屬、人員獎勵及財政支持政策促進科技成果轉化。

1.2 上海科技成果轉化政策效力

根據王春福的界定，政策效力可從文本類型和適用范圍兩個維度度量。文本類型表明政策在縱向上對科技成果轉化的管轄力度，適用范圍則表明政策在橫向上對科技成果轉化的管轄效力[15]。適用范圍又可細分為普適性和專一性政策[2]。表3顯示，從政策文本類型看，上海的科技成果轉化政策主要集中在辦法、規定、意見三方面，且近期以意見居多，法律、細則、條例、通知較少，表明上海科技成果轉化政策的權威性和法律效力相對偏低。政府內部工作重心仍是政策優化和微調，尚未到頒布剛性較強的法律的時機。從政策適用范圍看，上海科技成果轉化政策針對具體行業、具體成果轉化環節的“專一型”政策較多，普適性偏低(占比僅26.92%)。上海最重要的兩項普適性政策如表4所示。比較而言，前者從科技成果轉化政策要素視角構建政策體系，包括企業和項目認定、科技成果轉化獎勵、財稅政策、投融資政策、孵化器政策、人才政策等，體系性更強；后者則基于過程管理視角，從組織實施、服務機構、保障措施、技術權益、法律責任五個環節全面消除科技成果轉化過程中的瓶頸問題，政策目標性更強。

表1 上海市科技成果轉化政策制定的參與部門與協同情況

表2 上海市科技成果轉化政策重心

表3 上海市科技成果轉化政策效力分析

表4 上海兩項普適性政策的比較分析

1.3 上海科技成果轉化政策分類

政策分為供給型、需求型及環境型[16-17],聚焦科技成果轉化。供給型政策指政府通過資金投入、科技信息支持、基礎設施建設等擴大供給；需求型政策指政府通過采購、貿易管制、服務外包等措施減少市場不確定性，穩定科技成果轉化市場；環境型政策指政府在財務金融、稅收優惠、目標規劃、法規管制等方面為科技成果轉化提供利好政策環境，間接促進科技成果轉化。基于這一理論，本文對上海科技成果轉化政策進行編碼(見表5)。編碼結果顯示，上海在政策運用上存在明顯偏好，環境型政策工具最多(69.17%)，供給型政策工具其次(24.82%)，需求型政策工具最少(6.01%)。這表明上海更多將科技成果轉化視為市場行為，政策著力點放在塑造良好外部環境上。具體到三類政策類型所使用的工具，表5顯示，環境型政策中法制法規(24.81%)、稅收優惠(23.31%)是主要工具；供給型政策中占比最高的是資金投入(14.29%)；需求型政策中使用最多的是“政府購買服務”。

表5 上海科技成果轉化政策工具分布

注：政策編碼第一位數字代表政策序號，第二位數字代表政策條款位置。

劉江濤認為科技成果轉化政策分析應綜合工具維度和創新價值鏈[18]，基于此，本文對政策編碼進行了二維重組。上海科技成果轉化政策工具的二維分布極不均衡，高度集中在研發、供給；研發、環境；投資、供給；投資、環境；應用、環境5個區域，而在區域應用、供給；推廣、供給則存在制度空白。從縱向的創新價值鏈維度看，上海對實施和推廣環節支持力度不夠。

2 上海科技成果轉化政策的目標體系

厘清政策目標體系是開展政策評估的前置條件和基礎。基于此，本文將科技成果轉化政策目標分層次進行結構分析，構建相應目標體系。圖2顯示，上海科技成果轉化政策目標體系由組織管理、制度設計、經濟政策、創新調控、社會發展5個一級目標級23個二級目標構成。

圖2 上海科技成果轉化政策體系關聯樹

提高區域科技成果轉化能力是上海頒布激勵政策的初衷。區域科技成果轉化能力包括科技成果創新能力、科技成果轉化支撐、科技成果轉化效果三個層面[19]。為了進一步識別政策目標、目的、活動、結果之間復雜的顯性和隱性關系，本文借鑒楊雅南的做法[20]，基于政策評價邏輯模型的理論，對55項科技成果轉化政策進行了內容分析。與以往研究不同的是，本文選取主題而非單詞作為分析單元。針對55項政策的語句分析提煉主題話語歸類。表6顯示，上海現有科技成果轉化政策體系與其目標體系高度契合，政策目標分解與科技成果轉化流程一致。

3 上海科技成果轉化政策滿意度評價和重點政策評估

聚焦上海科技成果轉化的目標體系，本文首先運用問卷調研開展政策滿意度評價，其次，針對重點政策開展定性分析。

3.1 政策滿意度評價

本文在上海市軟科學研究項目“上海科技成果轉化政策評價及建議”資助下，針對上海科技成果轉化政策，對上海區域范圍內的高校和科研院所、企業、中介機構進行了政策滿意度調研。共計發放問卷250份，回收有效問卷204份，回收率81.60%。

表6 上海科技成果轉化政策主題域歸類

續表6

(1)高校和科研院所視角。從高校和科研院所視角看，教師、科研人員、成果管理人員對上海科技成果轉化政策總體態度中立，“非常不滿意”和“不滿意”僅占10%，但接近半數的受調查者(44.83%)認為說不清，其余人員持“滿意”或“非常滿意”態度。

高校和科研院所認為，經濟激勵政策(占比50%)和成果管理辦法(41%)是最需改進的地方，這與目前科技成果轉化現狀相一致。盡管政策設計已相對完善，但在實踐層面障礙較多，尤其在成果評估、定價、稅收等環節缺乏細則，導致高校和科研院所態度保守，科技成果轉化效率不高。

圖3顯示，針對科技成果轉化專項資金支持，大部分高校和科研院所受訪者選擇“同意”(53.45%)或“非常同意”(25.86%)，完全反對占比為零；針對科研人員自主創業，39.66%的受訪者選擇“看情況”。值得注意的是，5.17%的受訪者明確反對科研人員自主創業，認為這會分散教師從事基礎研究的精力，更違背其科學研究使命。

(2)企業視角。從企業視角看，受訪者對上海科技成果轉化政策“較為滿意”占比為57.89%，“非常滿意”占比為8.77%；持“不滿意”態度的企業占比為零。針對科技成果轉化政策內容，企業認為上海政府沒有介入具體的交易細節(91.38%)、國有資產管理制度也沒有過多阻礙交易(87.93%)。同時，上海的專項資金補貼(86.21%)和高新技術企業認定(87.93%)提高了科技成果轉化實施成效。然而，接近一半的企業(46.55%)認為上海的投融資制度有待完善，這既包括高校參與出資后的股票期權認定和收益管理制度欠缺，也包括專利質押、融資、保險等制度不健全。

圖3 高校和科研院所對科技成果轉化資金支持(左圖)和創業政策(右圖)的看法

(3)中介視角。從中介視角看，受訪者對上海科技成果轉化政策體系持肯定態度的占比為49.02%，“說不清”的占比為39.22%。與高校和科研院所、企業相比，中介機構的整體滿意度較高。這可能與其性質有一定關系(受調查中介機構中，官方承辦2，半官方承辦7，高校承辦10，民間商業化機構有31家但規模偏小)。

表7 企業對上海科技成果轉化政策及其執行情況的認可程度

3.2 上海科技成果轉化重點政策評估

在整體性評估基礎上，本文對科技成果轉化資助政策、科技成果評估方式、收益分配政策、保障政策四個方面進行重點評估。

(1)制度設計—成果轉化資助政策。成果轉化資助政策是制度設計的重點。該項政策最早起源于引進國外先進技術后的“消化、吸收、再創新資助政策”。改革開放早期，上海沒有專門的科技成果轉化資助政策；直至1998年，上海才出臺了第一部專門的資助政策《上海市高新技術成果轉化項目專項貸款財政貼息試行辦法》，其后分別于2000年、2004年、2006年進行了修訂和補充。目前，上海認定的高新技術成果轉化項目可獲得財政資金專項扶持、貸款貼息、融資擔保、稅收優惠等資助。從資助形式看，直接資助和間接資助均有；從資助時間看，一般以三年為一個周期；從資助對象看，主要以國內企業為主，部分政策也允許外資企業申請財政資助。

成果轉化資助政策存在以下不足：①高校和科研院所是科技成果轉化的主體，但上海當前的資助對象并不包括高校和科研院所，僅當教師或科研人員自主創業后才可享受補助；②當前的資助政策比較偏重成果轉化后期階段，忽視對中期小試和中試的資助，而這兩個階段是成果轉化成敗的關鍵，成果轉化部門也最需資金支持。

(2)組織管理—組織內部和公共收益分配。科研人員參與科技成果轉化所獲收益比例是組織管理的重中之重。表8顯示了1986—2017年上海在收益分配方面的政策變動情況。可以看出，相關政策呈現出逐漸偏向成果完成人和重要參與者的趨勢。例如，1986年的《上海市技術轉讓實施辦法》首次明確了技術的可交易性及“應對從事研究、開發技術的人員給予獎勵”；2000年，首次明確成果完成人可獲得不低于20%的轉化收益；2015年，該收益分配比例進一步提高至70%。

表8 1986—2017年上海科技成果轉化收益分配比例變動情況

盡管組織內部的收益分配政策已相當完備，但以稅收為核心的公共收益分配政策則仍有優化。首先，上海當前的稅收政策存在傾向性，技術轉讓和技術入股兩種模式下的企業所得稅和個人所得稅稅負差異過大；其次，由于中央和地方稅務管理銜接不當，地方高校和部屬高校使用的優惠稅率、遞延納稅政策也均有不同。這一方面表明上海科技成果轉化政策在經濟政策方面仍存在較大缺陷；另一方面也說明地方政府在稅制改革方面可作為空間非常小。

(3)經濟政策—科技成果價值評估和定價原則。中國的科技成果轉化交易受到國有資產管理的規制，其不完全按照市場經濟的交易規則運作。自1986年以來，上海4次修訂了科技成果評估和交易原則，以避免國有資產流失。表9顯示，關于科技成果定價，上海正從“成本定價法”轉向“需求定價法”原則，逐步從有形資產評估模式過渡到無形資產評估模式，更多在國有資產保值增值原則下按照市場經濟規律確定成果的成交價格。值得一提的是，除法律政策保障外，上海已于2017年1月建成“上海知識產權交易所”，力圖從程序合法的角度保障成果定價的合理性和科學性。

表9 上海市科技成果轉化價值和價格評估

(4)社會發展—科技成果轉化保障政策。上海科技成果轉化的保障政策體系正日益完善。表10顯示，自1996年以來，上海在研發投入GDP占比、教師和科研人員專/兼職制度、工資制度、與科技成果轉化收益相關的個人所得稅制度、外省市科技成果轉化人員入滬戶籍管理制度、與科技成果轉化相關的職稱評定和評審通道制度、科技成果轉化申訴制度、高校編制管理制度、科技成果轉化免責制度等方面不斷完善保障機制。

4 政策建議與啟示

基于上海科技成果轉化政策滿意度調研和重點政策評估，提出以下建議：

(1)設置上海科技成果轉化政策目標系統，填補政策空白。現實政策執行時應具備明確的目標執行階段和尺度。基于政策體系的目標系統，可將上海科技成果轉化政策目標劃分為技術目標、系統目標、哲理目標三個層次。政府應分層次制定和推進實施，見表11。

科技成果能力評價和政策目標體系評價是開展政策持續改進工作的兩個基礎依據。基于表11的政策目標結構，上海可進一步理清政策發展和變更過程中的結構變化，形成目標系統；與此同時，上海還應定期評估上海科技成果轉化的真實能力和存在短板。在不同目標體系和不同現實能力下構建更具針對性的科技成果轉化政策體系。

(2)構建高校科技成果轉化政策評估體系。針對高校科技成果轉化，上海缺乏專門的政策評估體系和方法，通常直接采用公共政策體系評估方法。然而，高校科技成果轉化是一個從發明產生到成果商業化的復雜技術和經濟過程，具有參與主體多、不確定性高、政策鏈條長等特征，難以采用傳統的成本效益法、公眾滿意度進行系統性的政策體系評價。基于此，上海應以科技成果轉化政策目標體系為核心(見表11)，分別從哲理目標、系統目標、技術目標三個維度綜合考評政策體系。具體而言，首先應動態評估區域科技成果轉化能力，跟蹤能力薄弱環節，并以此作為上海市科技成果轉化政策評估的基準和靶標；其次，從技術目標入手，結合能力薄弱環節，運用統計分析工具針對性評估單項政策的實施效果；再次，整合單項政策評估結果，運用政策評價邏輯模型，評估政策之間的邏輯關系是否匹配，是否對促進系統目標具有一致性；最后，從頂層設計層面評估科技成果轉化政策包對促進上海建設“具有全球影響力的科技創新中心”所起的作用。

表10 上海科技成果轉化政策中的保障制度

(3)補齊上海高校科技成果轉化政策的反饋和自我修正機制。過去20年來，上海科技成果轉化的政策核心從《上海市促進高新技術成果轉化的若干規定》(1998)過渡到《上海市促進科技成果轉化條例》(2017)，除放寬了權限和加大財稅、金融支持外，核心條款差異不明顯，尤其缺乏對政策評估和更新的表述。與兄弟省份相比，近年來上海的科技成果轉化政策更新慢，難以與其“改革先行者”和建設全球科技創新中心的目標定位相匹配。基于此，上海除了應定期開展科技成果轉化能力評價和政策自評估外，還應盡快建立政策本身的自反饋和自我修正機制，確保科技成果轉化政策與時俱進。

表11 上海科技成果轉化政策目標系統結構