參公事業(yè)單位財務管理問題研究

尤曉錠

【摘 要】按照公務員管理模式來進行的事業(yè)單位被稱作參公事業(yè)單位，是一種介于行政和事業(yè)單位之間的機構(gòu)，不但有行政機構(gòu)的特點，同時也有事業(yè)單位的作用，符合我國的需求。21世紀初期，我國經(jīng)濟形勢發(fā)生了較大的變化，參公事業(yè)單位的財務管理也需要進行改革來適應新的形勢。財務制度和人事制度等有著各自的特色。隨著市場經(jīng)濟的參公單位的財務制度既不同于行政機構(gòu)，與事業(yè)單位也有差異。因為我國行政事業(yè)單位在財務管理方面一直在進步著，參公事業(yè)單位也會被影響，它的收入支出、計劃、資產(chǎn)配置和內(nèi)部監(jiān)督控制、費用管理等多方面都需要做相應的改革來滿足其特殊事業(yè)順利開展的需要。

本文根據(jù)財務管理的方向，來研究參公事業(yè)單位在財務管理方面的缺陷和需求，理論結(jié)合實例來找出不足之處并提出針對性意見。

【關(guān)鍵詞】參公事業(yè)單位；財務管理；問題研究

參公事業(yè)單位是比較特殊的，根本上它屬于事業(yè)單位，但同時它具行政單位的特點和管理模式。在人事管理方面的制度是和公務員一樣的，雖然在編制上屬于事業(yè)編制內(nèi)，但在招聘、考試、職務的提拔、薪酬福利等管理模式上都跟普通的事業(yè)單位不同。

參公事業(yè)單位的收入來源主要是財政補助，經(jīng)營收益和其他收入都只占小比例。因此參公事業(yè)單位的財務管理比較松懈，忽視了行政效率和經(jīng)濟收益，導致資金利用效率不高、資產(chǎn)損失較大。

一、文獻回顧

財務管理的起始應該是19世紀末，當時美國學者格林所寫的著作《公司理財》發(fā)行，提出來財務管理的理念，從此財務管理開始深入人心。20世紀后期進入了現(xiàn)代財務管理模式。現(xiàn)代財務管理的突出特征是計算機的廣泛使用，尤其在決策信息方面計算機發(fā)揮了巨大的作用，財務管理從手寫管理變成了網(wǎng)絡(luò)管理，效率變高了很多。Brignall（2000）根據(jù)制度理論，深入研究了新公共管理體制里非營利組織的財務管理模式，認為他們對財務管理的認識和操作都被交易和服務所影響了。

很多歐美國家的學術(shù)人員、專業(yè)工作人員和政府部門，都嘗試了很多調(diào)查手段來剖析非營利組織的財務管理模式，一致認為非營利組織的財務管理方式多種多樣，成本與效果有差別，比如對于預算的制定與控制、運用技術(shù)進行財務控制、從制度方面控制和采取激勵手段等，都是財務管理的方法，這些方法是多元化的，對非盈利組織的財務控制是全方位和全時段的。

王鵬程（1994）表示財務模式指的是財務交易的模型和方法，包含了財務的計劃、組織、背景等，是財務活動的基礎(chǔ)和準則。崔學剛（1999）認為財務模式就是最高效的財務管理方法，主要是為了實現(xiàn)財務目標而努力提高效率和績效的過程。汪平（2003）在書《財務理論》中寫到財務模式是整理規(guī)范財務活動的理論和實操中的各種重點。

2013年，袁開寧提出了我國行政事業(yè)單位在財務管理方面還存在的不足之處主要是：①沒有足夠的重視，特別在集中支付實施后問題更多了；2.預算編制工作不完善不夠科學，導致預算漏洞；3.制度不完善，管理隨意；4.財務人員的專業(yè)素質(zhì)跟不上改革的步伐，需要財務培訓提高專業(yè)處理能力；最后提出創(chuàng)新財務管理模式，完善預算編制方法，多方面搭建高效的財務管理體系和規(guī)范內(nèi)部控制制度。

二、參公事業(yè)單位財務管理定義理解

（一）和別的非盈利組織類似，參公事業(yè)單位也實施財務管理的互動，包括管控資金進出的所有流程和步驟，主要是這三點：

1.預算。預算是財務管理的核心之一，是在計劃、操作步驟里的現(xiàn)金進出過程。非營利組織的在預算編制前就已經(jīng)規(guī)劃好了資金的數(shù)目和使用對象。

由國務院公布的《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》，把預算之外的資金從自有資金中歸類出來，算進預算管理的范疇內(nèi)。不論預算外還是預算內(nèi)，到了期限時都要計入同級財政專戶，費用也要算進計劃里來一起規(guī)劃。

2.經(jīng)營活動。非營利組織不把賺錢當作目標，但其實在一些特殊情況下，同樣還是可以賺錢的。比如說有些被企業(yè)采納的研究結(jié)論是可以獲利的，因此目前的制度把事業(yè)單位的活動區(qū)分成了事業(yè)和經(jīng)營兩種。如果有了盈利，那么相關(guān)的會計計算就跟企業(yè)相同，把收入費用根據(jù)權(quán)責發(fā)生制計算，同時也要編制收益表和成本開支表，也就是說非營利組織要想開展新業(yè)務，就需要創(chuàng)新改善目前的管理模式。

（二）非營利組織的三大財務關(guān)系

1.和政府的財務關(guān)系：①期末時政府收取的預算內(nèi)和預算外資金；②獲得政府發(fā)放的資金；③運用政府發(fā)放的資金。要運用不同的方法來保證政府完成了預算的結(jié)果、監(jiān)察監(jiān)督，并保證經(jīng)費被合理合法使用。

2.與主管部門之間的財務關(guān)系。主管部門管控這非盈利組織的財務交易，是一種領(lǐng)導地位，同時也有資金交易關(guān)系。根據(jù)事業(yè)單位的收入發(fā)現(xiàn)，有些收入是上級補助，根據(jù)事業(yè)單位的支出看，“上繳上級支出也是支出的一部分。同時，非營利組織和下級單位也有業(yè)務聯(lián)系和資金交易。

3.職能部門之間的合作關(guān)系。為了達成目標，組織內(nèi)的職能部門需要分工合作來完成相應的義務和工作。部門和部門間有自主管理資金的權(quán)力，并有資金結(jié)算和劃分利益的關(guān)系。非營利組織和員工的財務關(guān)系包括工資、獎金等人力有關(guān)的支出。

財務管理的視角認為營利性組織就是要盡量提高股東的財富，而非營利性組織不存在股東，目標也就不一樣，主要是企業(yè)應該達成的效果來展現(xiàn)。非營利組織主要是為了服務財務關(guān)系人，也就是對組織有意向的個體。雖然財務關(guān)系人對組織并沒有實際控制權(quán)，但由于他們對組織的運轉(zhuǎn)和未來發(fā)展都有著很大的影響，所以組織必須要讓全部的財務關(guān)系人都感到滿意，要有優(yōu)秀的運營狀況和盈利水平，不然時間一長就容易暴露問題，也無法達成目標。

非營利組織的財務管理主要是關(guān)于資金進出，這就會牽扯到預算，預算是財務管理中非常重要的一部分。我們需要知道預算實際操作時的實際進出資金額、交易對象、交易理由等有關(guān)信息，并把實際狀況和預算進行對比，看看是否有差異，如果有的話差異的起因是什么，需不需要進行調(diào)節(jié)等。

非營利組織預算是非營利組織按照事業(yè)計劃和事務管理來起草，而后被合格批準的一種計劃。預算按照等級來組成，各單位預算組成了部門預算，部門預算又組成了中央和地方預算，中央和地方預算匯總成了國家預算。單位預算又可以劃分為行政單位和事業(yè)單位兩種，兩種單位的預算制度并不一樣。國有事業(yè)單位、獲得頻繁補助的非國有事業(yè)單位和社會組織等要按照事業(yè)單位標準來進行預算。非營利組織的預算主要分成兩個部分：①收入預算：包括營業(yè)收入、補助款進賬、上繳款進賬等；②支出預算：包括營業(yè)支出、補助款出賬、上繳款出賬等。

三、案例分析

（一）案例介紹

Z參公事業(yè)單位是省級部門的下屬單位，是算在全款預算事業(yè)單位管理范疇的。人員處級建制，包括四名領(lǐng)導在內(nèi)共有三十名核定事業(yè)編制。主要任務包括：按照規(guī)定進行節(jié)能監(jiān)察監(jiān)督，尤其是對用能重點單位更要重點嚴格監(jiān)察，按照規(guī)定參考公務員法來實施。財務主管部門是省財政廳，要依照《事業(yè)單位會計制度》進行綜合統(tǒng)一管制，由活動歸口辦公室管理財務而不設(shè)立專門的財務科。同時，辦公室還要完成預決算，保證各項業(yè)務和活動順利進行。

Z單位運用收付實現(xiàn)制，并設(shè)立好會計科目和賬戶，通過借貸記賬法來完成核算。現(xiàn)在Z單位還保留著手工記賬的方式，月底時出納把原始憑證給會計，會計再根據(jù)原始憑證來完成記賬憑證，之后再進行明細賬和總分賬，和出納核查之后就完成相應會計報表。

參公事業(yè)單位有許多收入種類，分為補助、事業(yè)收入、上級補收入和其他收入四種。Z單位在公務員模式管理下，還是有收入的，劃入事業(yè)收入而不是預算。按照財政資金，這筆收費應該把收支部分分開管理，但Z單位卻直接把收入計進事業(yè)收入，年底結(jié)算時，收入和支出對轉(zhuǎn)。這樣的做法會使得單位的結(jié)余數(shù)額有一些偏差。

Z單位的內(nèi)控制度過于單薄，存在一些漏洞，在實際操作方面也有很多不足。比如單位還缺少獨立專業(yè)的內(nèi)控人員，也沒有完整科學的內(nèi)控體系，不相容崗位沒有進行分離等問題都需要解決。

（二）案例分析

Z參公事業(yè)單位的會計核算依然使用手工帳，導致工作流程繁瑣費時，也容易出現(xiàn)一些錯漏。同時，Z單位還沒有明確財務信息化的建設(shè)步驟、作用。

按照公務員管理制度，如果事業(yè)單位有收入，則要計入非稅收入來計算，分成收支不同的兩條路。然而J單位并沒有這樣做，而是用事業(yè)收入來抵消業(yè)務支出，這樣是不對的。財務制度中關(guān)于支出業(yè)務的規(guī)定也不完善，不夠詳細，過于籠統(tǒng)，操作性不強。

在編制單位年度預算時，基本遵循爭取盡可能多的資金為原則，因此在預算編制時，實際發(fā)生的業(yè)務要報預算，有可能發(fā)生的業(yè)務也要報預算，以爭取最大的利益。這種沒有全部按照實際業(yè)務的需要編制的預算報批后，可能會出現(xiàn)在預算執(zhí)行的過程，有的項目雖然批了，但是由于條件不成熟而無法執(zhí)行；有的項目急需實施，卻因沒有審批而得不到執(zhí)行的現(xiàn)象。

1982年Z單位成立，到現(xiàn)在為止只在2010年有過唯一的一次資產(chǎn)清查，但對資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)的問題卻并沒有采取合理有效的處理措施，諸多問題現(xiàn)在仍然存在。同時，資產(chǎn)實物管理混亂，未按要求定期檢修，或閑置、或帶病工作，造成固定資產(chǎn)使用壽命短，利用率低。因為累積了很多年的問題，加上缺少有效的管理，Z單位的賬和物出現(xiàn)了一些偏差和錯誤，國有資產(chǎn)受到了損失。

Z單位內(nèi)部控制要求雖然在財務制度中有所體現(xiàn)，但并沒有把內(nèi)部控制落實到具體的操作上。單位的內(nèi)部控制體系存在問題，框架松散不科學，崗位沒有進行不相容處理。管理者以為關(guān)注業(yè)務的進度和結(jié)果，沒有足夠關(guān)心內(nèi)部控制。

主要原因就是內(nèi)部體制沒有進行科學有效的改革，特別是單位在變成公務員管理的事業(yè)單位之后，財務管理方面還是用著老舊的辦法，體制、制度、流程等方面都存在不完善的地方，和現(xiàn)行的行政事業(yè)單位財務管理體制和運行模式有差距，無法融入我國財政體制改革不斷深入的大環(huán)境。國家關(guān)于參公事業(yè)單位財務規(guī)則和會計制度的缺失，也是造成Z單位內(nèi)部財務管理模式缺乏合理性和科學性的一個重要原因。另外，由于單位內(nèi)部財務管理機構(gòu)不健全、組織架構(gòu)不科學，財務人員職責不清，分工不合理，不相容崗位沒有相互分離，內(nèi)控制度沒有發(fā)揮作用，缺乏對內(nèi)部財務管理的有效監(jiān)督。財務人員不能及時充實S身的理論儲備，對國家有關(guān)政策和規(guī)章制度的學習缺乏滯后性，再加上管理者不夠重視，整個單位的財務管理模式都缺乏一個良好的運行環(huán)境，財務管理人員素質(zhì)有待提高，財務信息化建設(shè)比較落后，財務制度不夠明確，業(yè)務流程缺乏規(guī)范性。

四、建議

（一）加強收支管理。

建立健全行政事業(yè)單位收支業(yè)務的管理，對于進一步提高事業(yè)單位資金使用效率、合理分配單位資源以及推動單位管理目標的實現(xiàn)都具有十分重要的意義。單位編制部門預算時，應詳細要編制具體的收入規(guī)劃，收入的名稱、計劃金額和附加說明都應包含在其中，把政府收入分類科目單座，選擇適合本單位的收入類別和名稱，仔細衡量估算，編制出具體可靠的收入預算，實現(xiàn)預算編制的科學性和準確性。

（二）加強對政府非稅收入的管理

第一，Z單位一定要誠實，按照國家法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據(jù)設(shè)立收入項目；結(jié)合本單位財政補助收入情況，結(jié)合業(yè)務幵展需要的服務質(zhì)量和合理費用，審定收費標準。由于收費采用許可證制度，單位實施收費前，辦公室應負責按照有關(guān)規(guī)定向物價部門申請領(lǐng)用《收費許可證》

（三）建立收入分析和對賬制度

單位會計核算人員定期要依據(jù)預算中的收入計劃及與收入相關(guān)的合同，核實收入征收狀況，看收入的實現(xiàn)進度是否合理，有沒有不正常情況；同時要和業(yè)務科室核準相關(guān)行政事業(yè)性收費，以保證能夠迅速發(fā)現(xiàn)問題并進行有效解決，實現(xiàn)單位賬、財政賬一致，使得單位的非稅收入能夠全部實時入庫。

【參考文獻】

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