“他山之石，可以為錯”
——英國PPP項目經(jīng)驗借鑒

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 葉華軍 劉詩萌

引言

自20世紀(jì)90年代初，英國就成為PPP（公私合作）的全球領(lǐng)跑者，PFI和PF2是英國PPP項目的典型運作模式。從1992年英國政府推行PFI到2008年全球金融危機爆發(fā)之前，該模式在英國公共服務(wù)項目的采購和提供方面發(fā)揮了重要作用。截至2007年，英國有870個項目、總價值655億英鎊，都是通過PFI建設(shè)完工。2008年受全球金融危機的影響使得英國PPP項目迅速減少，為了重振本國市場，英國在2011年開始著手進行全面評估，并推出了“升級版”— PF2。英國政府認(rèn)為，采用PF2有助于降低采購項目成本、控制從招標(biāo)到選定投標(biāo)人的時間，并可通過簽訂合同提高項目的靈活性。

本文通過對若干英國PPP典型案例的分析，總結(jié)項目實施過程中常見的問題和風(fēng)險點，并從不同角度闡述PPP運作中需重點關(guān)注的事項，希冀對參與PPP項目的各方主體有所裨益。

一、案例的選取

鑒于英國的PPP項目覆蓋了交通運輸、醫(yī)療、教育、公用事業(yè)和公共安全等多個行業(yè)，本文選取了來自上述領(lǐng)域內(nèi)的11個存在問題的PPP項目進行分析，具體如下表1所示。

表1

二、項目主要風(fēng)險分析

根據(jù)對前述所選取案例的梳理，英國PPP項目中的常見問題及風(fēng)險點匯總?cè)缦卤?所示。

各具體風(fēng)險點結(jié)合具體案例分析如下。

（一）融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、資金籌措困難等因素引起的風(fēng)險，其中融資結(jié)構(gòu)不合理是最主要的融資風(fēng)險。

以著名的倫敦地鐵項目 為例，倫敦地鐵作為古老而著名的地鐵系統(tǒng)，承擔(dān)著倫敦市巨大的交通客流量，倫敦政府于2002年12月、2003年4月先后與名為Metronet和Tube Line兩大社會資本聯(lián)合體簽訂PPP合同，將倫敦地鐵30年的特許經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給由兩大社會資本聯(lián)合體實際控制的SSL、BCV和JNP三家項目公司。但該項目卻在運營不到7年的時間就宣布破產(chǎn)。究其原因主要是因為項目融資安排不合理。倫敦地鐵項目融資結(jié)構(gòu)主要是由股權(quán)融資和債務(wù)融資構(gòu)成，權(quán)益和負(fù)債的比例為1:6，債務(wù)融資比例較高，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險相對較小，另外，政府方對項目提供95%的債務(wù)擔(dān)保責(zé)任，如果項目宣告破產(chǎn)，意味著政府要償還95%的負(fù)債，而社會資本方的損失并不大。融資安排不合理導(dǎo)致項目風(fēng)險分擔(dān)不合理，使得政府方在項目中的角色比較被動，監(jiān)管不力。另一方面，倫敦地鐵項目中項目公司只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的更新和維護，沒有直接的利潤收入，社會資本方的投資回報只能通過政府付費才能實現(xiàn)，因此項目公司并沒有降低維修成本的積極性，使得項目公司與政府之間的利益不一致、沖突嚴(yán)重，最終導(dǎo)致了該項目的破產(chǎn)。

（二）公眾反對風(fēng)險

英國M6收費公路項目 是英國第一條采用使用者付費模式的公路PPP項目，特許經(jīng)營期長達(dá)53年。由于M6公路主干道交通擁堵問題嚴(yán)重，需要另修建一條支路（即M6收費公路）以解決主干道交通擁堵問題。但由于英國政府資金不足，所以政府決定采用PPP模式引入社會資本。該項目是英國政府自1992年啟動PFI模式后的第一條通過PPP模式建設(shè)的公路，根據(jù)特許經(jīng)營合同的約定，在長達(dá)53年的特許經(jīng)營期內(nèi)，社會資本方負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、建造、融資、運營和維護，并采用使用者付費機制。

表2

但是，當(dāng)時英國修建的道路大多采用影子收費模式，用戶無須直接支付道路使用費，而是由政府根據(jù)道路使用情況通過公共資金和交通項目專項資金向項目建設(shè)者付費。由于英國民眾已經(jīng)習(xí)慣了“免費”使用道路，所以反對英國M6收費公路項目中所規(guī)定的直接針對用戶的收費模式。雖然政府于1991年就決定修建M6收費公路，但使用者付費機制遭遇當(dāng)?shù)孛癖姷膹娏曳磳Γ瑢?dǎo)致項目在簽署特許經(jīng)營協(xié)議后延誤了8年才得以實際啟動。

（三）政治風(fēng)險

英法海峽隧道項目 初始投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億英鎊為股權(quán)資金，由

英國的海峽隧道集團（CTG）和法國的法蘭西曼徹公司（FM）各出資79%和21%。中標(biāo)之后，CTG和FM分別在英國和法國注冊了Eurotunnel PLG公司和Eurotunnel S.A公司，兩家公司聯(lián)合成立了合伙制公司Eurotunnel General Limited（即歐洲隧道公司），并給予歐洲隧道公司自主運營權(quán)。TML聯(lián)營體作為項目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測試和移交運行。

英吉利海峽隧道概念的提出，可以追溯到19世紀(jì)初的拿破侖一世時代。從拿破侖時代提出到隧道建成通車，經(jīng)過了200多年，其間至少中斷或中途放棄了26次。200年來對是否建造隧道的決策始終不是取決于科技方面的擔(dān)憂，而是取決于這個計劃的政治環(huán)境，特別是英國方面對軍事風(fēng)險的擔(dān)憂。該項目的決策主要受歐洲一體化進程以及英國與歐洲大陸貿(mào)易的增長的影響，英吉利海峽隧道概念才真正成為現(xiàn)實。

（四）成本超支風(fēng)險

上述英法海峽隧道項目初始計劃成本是48億英鎊，最后實際成本大約是105億英鎊。其中，施工成本比預(yù)期增加了近65%，實際施工成本達(dá)58億英鎊，究其原因是大量的設(shè)計變更和設(shè)備安裝及列車車輛的成本超支問題；1990年發(fā)布的增股公告顯示，該項目融資成本已經(jīng)從預(yù)計的9.75億英鎊增加到13.86億英鎊。施工成本及融資成本的大幅度增加都嚴(yán)重影響了項目的整體現(xiàn)金流情況。

（五）項目運營延遲風(fēng)險

除了政治風(fēng)險和成本超支風(fēng)險，上述英法海峽隧道項目還面臨了巨大的運營延遲風(fēng)險。該項目合同中最初約定的隧道正式開通的時間是1993年5月，但是由于施工工期延誤、英法兩國政府的運營許可證書延遲發(fā)放等原因，隧道正式開通時間延遲至次年的5月，項目運營延遲導(dǎo)致項目現(xiàn)金流入滯后，給項目公司帶來了巨大的財務(wù)負(fù)擔(dān)。

（六）項目唯一性風(fēng)險

項目唯一性風(fēng)險是指政府或其他投資人新建其他項目,導(dǎo)致給該項目帶來實質(zhì)性的商業(yè)競爭的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會伴隨市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險,對項目的影響十分巨大。

上述英法海峽隧道項目的項目公司就承擔(dān)了不可控的項目唯一性風(fēng)險。項目公司（即歐洲隧道公司）的預(yù)期運營收入主要來自于列車收費、鐵路使用費及其他副業(yè)收入。兩國政府在特許經(jīng)營協(xié)議中承諾2020年之前不興建第二條競爭性的固定海峽通道，并給予項目公司自主定價的權(quán)利。但是，兩國政府的該項承諾形同虛設(shè)，根本無法實質(zhì)解決項目唯一性風(fēng)險，原因在于興建類似英法海峽隧道的固定通道造價相當(dāng)昂貴，理性的投資人不會參與第二條海峽隧道的建設(shè)，而真正能帶來項目唯一性風(fēng)險的是具有實際競爭關(guān)系的輪渡和航空公司，輪渡和航空公司大幅度消減票價引發(fā)了一場價格大戰(zhàn)，迫使歐洲隧道公司降低票價，兩國政府就此問題也未提供足夠支持。

（七）索賠爭議風(fēng)險

上述英法海峽隧道項目在項目的建設(shè)期內(nèi)，承包商TML聯(lián)營體與項目公司之間出現(xiàn)了一些爭議，并提出索賠要求。其中以1991年隧道電氣系統(tǒng)設(shè)備安裝成本為代表，最終以支付承包商TML聯(lián)營體預(yù)期付款的利息解決了索賠問題。

另外，項目公司也向英法兩國政府提出了索賠要求，原因在于政府要求增加安全管理和環(huán)保措施而引起的額外成本的增加，最終雙方約定以延長特許經(jīng)營期限的方式解決該索賠爭議。

（八）實際收入較預(yù)期收入偏低

英吉利海峽隧道連接鐵路（CTRL）項目是在英吉利海峽隧道和倫敦之間修建高速鐵路的項目。雖然項目在建設(shè)階段很成功，但是在運營階段，該項目并沒有帶來預(yù)期的效果，原因可能是因為社會資本方缺少鐵路網(wǎng)絡(luò)整合運作的實操經(jīng)驗，也可能是因為PPP項目由專長于設(shè)計和建設(shè)工作的公司承擔(dān)，該公司主要把精力放在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而在市場拓展和服務(wù)提供等運營方面不夠?qū)I(yè)。最終導(dǎo)致該項目建成后，旅客人數(shù)僅為預(yù)測數(shù)量的一半，實際收入較預(yù)期收入偏低。

另外，在英國貝爾法斯特市的巴爾莫勒爾高中項目 中，該學(xué)校在建成并投入使用后5年就關(guān)閉了，原因在于雖然該項目規(guī)劃設(shè)計文件顯示該學(xué)校可容納500名學(xué)生，但實際學(xué)生人數(shù)嚴(yán)重偏低，如在2007年僅有154名在校學(xué)生。項目實際收入嚴(yán)重低于預(yù)期，最終導(dǎo)致該項目的失敗。

（九）項目設(shè)計不合理

在英國達(dá)勒姆北部大學(xué)醫(yī)院建設(shè)項目 中，醫(yī)院樓的設(shè)計有嚴(yán)重的設(shè)計缺陷，導(dǎo)致該醫(yī)院樓投入使用后對使用者造成了諸多嚴(yán)重的不便，包括：呼吸病房室溫過高、發(fā)電機無法正常運行;病理部門的天花板被污水淹沒;水閘的設(shè)計導(dǎo)致醫(yī)院工作人員必須要經(jīng)過病房區(qū)域清理臟衣物和垃圾，導(dǎo)致極大的不便;藥房建在了停尸房旁邊，而且藥房沒有等候區(qū);廚房室溫過高、令人難以忍受;救護車道過于狹小;醫(yī)院的大部分地方都沒有飲用水。

（十）競爭性不足

英國普利茅斯醫(yī)院NHS基金會的德里福德醫(yī)院項目 中，該項目的投資額為3億英鎊，但由于3個競標(biāo)者中2個競標(biāo)者放棄投標(biāo)，考慮到在僅有一個競標(biāo)者的情況下無法保證物有所值，政府方?jīng)Q定將該項目取消。

（十一）物有所值評價不合理

諾里奇和諾福克大學(xué)醫(yī)院項目 以PPP模式進行的經(jīng)濟情況分析是基于住院人數(shù)將減少、8%的病人數(shù)量將轉(zhuǎn)移到社區(qū)醫(yī)院中的假設(shè)而得出的，但該假設(shè)事實上是不存在的。另外，本項目可采取PPP模式實施的結(jié)論是對公共部門采購效率低下的夸大估計的結(jié)果，在進行物有所值評價時用于比較PPP模式還是公共采購模式更具有財務(wù)可行性的公共部門比較值PSC，是基于公共采購模式中成本超支34%的假設(shè)計算出來的。事實上，國家審計署報告顯示，公共部門的成本超支率平均只在6.3%至8.4%之間。

（十二）私營投資人財務(wù)困難風(fēng)險

在英國法夫郡公共學(xué)校PPP項目 中，由于社會投資人（Jarvis公司）面臨嚴(yán)重的財務(wù)問題，導(dǎo)致項目嚴(yán)重延期。法夫郡議會決定取消1.76億英鎊的PPP學(xué)校計劃，并開始與其他投標(biāo)人重新進行談判。

（十三）管理不善風(fēng)險

在Parc監(jiān)獄PPP項目 中所面臨的是勞資關(guān)系緊張的風(fēng)險。監(jiān)獄部長喬伊斯·奎恩表示，由于該項目前期的設(shè)計缺陷導(dǎo)致該監(jiān)獄缺少足夠的訪客設(shè)施，訪客設(shè)施的缺乏導(dǎo)致監(jiān)獄警衛(wèi)人員與囚犯之間沖突不斷。該監(jiān)獄在正式投入使用之前就已經(jīng)發(fā)生了八次暴亂及兩次囚犯自殺事件。據(jù)監(jiān)獄改革信托基金會提供的消息，監(jiān)獄開放五個月后，由于“員工流動率出乎意料地高”，警衛(wèi)人員減少了30人，最終一部分囚犯不得不被轉(zhuǎn)移到公共監(jiān)獄。

（十四）缺乏靈活性安排

另外，有些項目合同由于缺乏靈活性安排，無法與變化的公共服務(wù)需求相匹配。例如，在謝菲爾德市廢物處理項目 中，政府方（即謝菲爾德市議會）決定終止與威立雅（Veolia）的廢物處理合同就是一個由于缺少靈活性安排而終止（重新談判）的案例：“議會無法確信和威立雅簽訂的綜合廢物管理合約（IWMC）可以節(jié)約成本，實現(xiàn)最初的預(yù)算。因此，廢物合同審查小組被授權(quán)考慮是否存在當(dāng)前合同的備選方案，既可以有效地降低廢物管理服務(wù)成本，同時又能為未來提供更具靈活性和可持續(xù)性的服務(wù)留有空間。”

三、英國PPP案例的啟示

（一）對政府方的啟示

1、PPP項目風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)

實踐中，很多PPP從業(yè)人員錯誤地認(rèn)為“采用PPP模式就是要把盡量多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方”（主要是政府方官員的觀點）和“承擔(dān)更多的風(fēng)險就可以獲得更多的回報，從而把承擔(dān)風(fēng)險看成是獲得高額回報的機會”（主要是社會資本方的觀點）。但事實上，讓社會資本方承擔(dān)其無法承擔(dān)的風(fēng)險，一旦風(fēng)險發(fā)生又缺乏風(fēng)險控制能力，勢必降低公共服務(wù)供給效率，增加成本，并且嚴(yán)重時可能會導(dǎo)致項目的失敗。因此，PPP項目風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)，例如項目延期所導(dǎo)致的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險由政府方承擔(dān)（英國M6收費公路項目）、法律變更風(fēng)險由政府方承擔(dān)（英國布拉德福德市學(xué)校建設(shè)項目）。政府方在設(shè)計項目交易結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律和公平原則，對項目風(fēng)險分配進行科學(xué)合理安排。

2、加強與民眾溝通，防范公眾反對風(fēng)險

在英國M6收費公路中，民眾對使用者付費機制的抵觸使M6收費公路遭到了強烈反對，導(dǎo)致項目延誤時間長達(dá)8年。可見，對公眾加強宣傳，爭取社會理解，也是PPP項目得以成功實施的關(guān)鍵因素之一。在此過程中，政府方應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注項目信息和政務(wù)服務(wù)信息公開工作，提升PPP管理透明度，提高社會公眾對PPP項目的信任度。

3、政府方應(yīng)就審批等行政事項給予社會資本方支持

在英法海峽隧道項目中，由于英法兩國的運營許可證書發(fā)放延期的問題導(dǎo)致該項目施工工期延誤，使得該項目延期一年才正式投入運營。運營延遲導(dǎo)致項目公司的現(xiàn)金流滯后，降低項目公司的資金周轉(zhuǎn)效率并帶來極大的融資風(fēng)險。

為防范此種風(fēng)險，政府方應(yīng)積極履行項目合同中約定的政府方義務(wù)，為PPP項目的相關(guān)行政審批事項給予支持，如項目立項審批手續(xù)、用地獲取手續(xù)等，同時應(yīng)當(dāng)加強在政府各職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)，切實保障項目的順利實施。

（二）對社會資本方的啟示

1、應(yīng)采用多種融資工具及再融資手段以降低項目的融資風(fēng)險

在項目的建設(shè)期，考慮到投資人退出及投資人提高資金使用效率的需要，除在項目建設(shè)期開展項目貸款融資外，還可以在項目運營階段考慮資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)⑷谫Y租賃、REITs等多種再融資手段，以盤活項目固定資產(chǎn)，提高投資人的資金周轉(zhuǎn)效率，防范項目的融資風(fēng)險，防范出現(xiàn)類似倫敦地鐵項目中由于融資結(jié)構(gòu)不合理等原因所導(dǎo)致的融資風(fēng)險。

2、加強項目設(shè)計階段管理

PPP項目有著規(guī)模大、周期長、專業(yè)性強等特點，這就決定了PPP項目設(shè)計管理工作的專業(yè)性和復(fù)雜性。雖然在整個PPP項目中設(shè)計成本占整個投資成本的較少比例，但設(shè)計質(zhì)量的好壞直接影響PPP項目后續(xù)的實施及能否成功落地。設(shè)計階段如果出現(xiàn)問題或較大偏差，會導(dǎo)致成本超支風(fēng)險，實際收入低于預(yù)期收入，甚至最終導(dǎo)致項目的失敗。因此，加強項目設(shè)計階段管理是社會資本必須充分關(guān)注的工作內(nèi)容之一。

3、加強項目運營階段管理

由于PPP項目中的運營商多是由建筑施工領(lǐng)域的社會資本兼營或轉(zhuǎn)型承擔(dān)運營業(yè)務(wù)，所以他們對于項目建設(shè)工程的管理和成本控制、工程技術(shù)風(fēng)險的控制輕車熟路，但是缺乏項目運營階段的經(jīng)驗。例如英吉利海峽隧道連接鐵路（CTRL）項目中的項目公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域方面較為專業(yè)，但在運營方面缺乏相關(guān)經(jīng)驗，導(dǎo)致該項目運營階段出現(xiàn)收入無法覆蓋前期成本投入的問題。

4、關(guān)注項目唯一性風(fēng)險

在PPP項目中，社會資本方還需注意項目唯一性風(fēng)險，例如在英法海峽隧道項目中，政府給予社會資本方的承諾“不在修建第二條類似隧道”似乎規(guī)避了項目唯一性風(fēng)險，但項目公司真正的競爭是來自于航空公司及輪渡公司。因此，社會資本在進行PPP項目投資決策時，一方面要提前對項目可能存在的競爭性風(fēng)險進行充分調(diào)查，另一方面也應(yīng)當(dāng)注意在合同中對于項目唯一性風(fēng)險及相關(guān)安排進行明確的約定。

（三）對融資方的啟示

PPP模式是一種典型的項目融資，在有限追索的情形下，一般由項目的穩(wěn)定收入來源作為融資的基礎(chǔ)。因此，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注PPP項目的收益來源和現(xiàn)金流情況，并充分考慮項目成本增加、成本超支等風(fēng)險可能對融資方帶來的潛在影響。此外，融資方可以考慮在融資合同中設(shè)置合理的介入權(quán)安排，以降低自身的風(fēng)險。

（四）其他啟示

首先，在前期確定項目是否采取PPP模式實施時，應(yīng)充分論證項目是否“物有所值”，如果項目不能實現(xiàn)“物有所值”，應(yīng)及時改變項目的實施模式，以實現(xiàn)財政資金和公共資源的合理配置。其次，合同各方應(yīng)重視項目合同，清楚界定各方權(quán)利義務(wù)，防范法律爭議風(fēng)險。此外，應(yīng)增加合同的靈活機制以應(yīng)對未來如技術(shù)更新等問題所帶來的影響。

四、結(jié)語

在投資PPP項目，特別是國際PPP項目時，由于大型項目涉及設(shè)計、施工、投融資、財務(wù)、稅務(wù)、法律等多領(lǐng)域和多學(xué)科，隱性風(fēng)險多、項目關(guān)系復(fù)雜，這就需要包括工程咨詢、工程管理、投融資顧問類咨詢機構(gòu)的幫助和支持。建議政府和投資方在投資決策階段，即應(yīng)當(dāng)聘請相關(guān)專業(yè)咨詢機構(gòu)為項目提供專業(yè)意見，有效防范各類風(fēng)險，降低項目實施成本，確保項目在全生命周期內(nèi)的順利推進。

1 周蕾.走向破產(chǎn)的英國倫敦地鐵：中國地鐵未來發(fā)展之鑒[J].國際工程與勞務(wù)，2014（6）：14-16.

2 U.S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007.3-7至3-11.

3 吳之明.英吉利海峽隧道工程的經(jīng)驗教訓(xùn)與21世紀(jì)工程—臺灣海峽隧道構(gòu)想［J］.科技導(dǎo)報，1997，（2）：12-16.

4 European Commission. Resource Book on PPP case Studies. 2004. P119-123.

5 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P77.

6 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P44.

7 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P64.

8 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P87.

9 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P46.

10 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P67.

11 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P55.