淺論新形勢下檢察法律監督體系的完善與延展

丁德芳

檢察法律監督是檢察部門根據國家《憲法》授權、依照法律規定程序進行的法律監督活動，是維護《憲法》和法律統一正確實施的司法活動，這種監督形式既包括對刑事訴訟活動的法律監督，也包括對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監督，而且還包括對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的監督，還包括對行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為的監督。但目前實踐中檢察機關法律監督體系尚未完全成熟定型，檢察法律監督的范圍、與訴訟制度的關系等問題一直是司法實務界的困惑點。

一、改變監督不足配合有余的現狀，促進司法辦案與檢察法律監督的融合發展

在現行的辦案實踐中，各級檢察機關的部分業務分工依然延續公訴部門既承擔公訴職能，又承擔刑事審判活動監督職能；偵查監督部門既負責偵查活動監督、立案監督還負責批捕；刑事執行檢察部門負責對被監管人員再犯罪案件的批捕、起訴。在實踐中，集中了大量的辦案力量完成司法辦案任務，由于任務過于繁雜，也缺乏有力的組織保障，檢察法律監督并未得到應有的重視，而且“重法檢配合輕依法制約，重常規訴訟輕業務監督”的局面未能得到有效的改變。

在檢察法律監督中，檢察機關不是普通司法訴訟活動的參與者，而是介入各項訴訟活動對程序中的不當行為作出評價，即依法啟動相應的法律程序（提出抗訴、建議再審、書面或口頭提出糾正違法以及提出檢察建議或意見等），促使相應機關再次審查、糾正違法或啟動正常訴訟程序。對于在訴訟活動中發現的違法情況，由于訴訟法并未就糾正違法的程序作出具體法律規定，因此，實現檢察法律監督的后果，需要相應機關必要的回應。導致檢察法律監督目標的實現，往往要靠相應機關自身的糾正來實現。在實踐中，在基層案件量大，案多人少的矛盾持續突出的情況下，有限的辦案力量只能向有時限要求的“硬任務”傾斜，而檢察法律監督這個“軟任務”只是在辦案之余才能予以兼顧。從區院近年的監督實務情況來看，司法辦案與檢察法律監督的發展不平衡問題突出，檢察法律監督的亮點還是不夠突出。

二、辦案活動與檢察法律監督的適當分離

當前檢察機關的監督機構設置、職權、人員配備、流程等方面都還存在一些不夠科學合理之處。檢察法律監督職權被分散配置到多個內設機構，比如監督職能被分解到民行、偵監、公訴、刑執等部門，偵查活動監督職能被視為審查逮捕、審查起訴職權的延伸職能，一定程度上抑制了訴訟監督職能的充分發揮，同時，也難以避免“多頭監督”“重復監督”的情況，影響檢察法律監督質量和效果。

通過檢察法律監督資源的優化配置，能形成新的檢察法律監督格局。按照法律的規定，檢察機關同時承擔司法辦案和檢察法律監督職能，但并不等于必須由同一個部門承當兩項職能。建議進行積極的探索，考慮分別設立專司檢察法律監督職能的偵查監督、刑事審判監督、民事檢察、行政檢察、刑事執行檢察等業務機構，以及專司司法辦案職能的審查逮捕、公訴等業務機構，實現“訴訟業務部門不監督、監督業務部門不訴訟”。逐漸建立司法辦案和檢察法律監督“一體兩面相輔相成”又平行獨立發展的新格局。同時，在國家安全、職務經濟犯罪檢察、未成年檢察等業務機構，適應專業化辦案的需要，探索一體化辦案模式，在特定領域延續并豐富司法辦案和檢察法律監督的融合發展模式。從而理順司法辦案與檢察法律監督的運行關系，二者既適當分離又協作配合，前后銜接、交替推進、相互影響，強化檢察法律監督的實效。

實際上，所謂“公訴”已經不再是原有比較單一的刑事定罪公訴，還包括簡易程序、速裁程序、認罪認罰案件中的量刑公訴，針對偵查行為合法性的程序審查公訴，針對違法所得沒收的民事追繳公訴，此外還有民事公益訴訟、行政公益訴訟。這些公訴，各有自己的目標、程序軌道、運作模式、司法責任，是否提起公訴已經不足以涵蓋這些內容，而實行公訴也已經擁有全新的外延。起訴裁量的權力要素包含立案審查、調查核實、補充偵查、偵查引導、提起公訴、不起訴等。實行公訴是提起公訴后，主要在法庭活動等審判活動中支持指控的訴訟權力，權力要素包含支持公訴、公訴變更、補充偵查、量刑建議、上訴（抗訴）、刑罰執行監督等，其核心或基本權能是支持公訴。實行公訴的核心價值在于打擊犯罪，起訴裁量的核心價值在于保障人權。通過起訴裁量有效地控制訴訟，可以使無罪的人免受牢獄，使罪責輕微的人減輕訟累，實現罪責相適應。起訴裁量與實行公訴的適當分權，有助于將思維方式從立足打擊轉變到立足人權保障上來，通過有效的起訴裁量和公訴實行，實現準確打擊與保護。事實上，起訴裁量與實行公訴也需要不同的職業素能，適當分權有利于優化檢力，有效調配檢力，實行專業化辦案。

三、檢察法律監督體系的進一步完善

隨著《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》的修改和司法體制改革的深入推進，相關法律和中央司法體制改革文件賦予檢察機關新增職能。然而，執法活動、訴訟活動點多面廣、動態靈活，而且檢察法律監督辦案力量有限，要求全覆蓋、無遺漏的監督是不切實際的，因此，檢察法律監督只有突出重點，才能取得應有的實效。

檢察法律監督的范圍應與執法、司法機關權力運行的過程相一致，覆蓋執法、訴訟活動的各個階段和環節，不應有不受監督的盲區、死角。檢察法律監督作為一項原則在《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》中均有明確規定，奠定了對訴訟活動進行全面檢察法律監督的法制基礎。

探索不同訴訟體系、執法司法體系中檢察法律監督的職權配置，是完善檢察法律監督體系的基本要求。當前，刑事訴訟監督工作模式、理論和實踐做法已經比較成熟，應當讓刑事訴訟監督起到模板和帶頭作用，牽領民事檢察、行政檢察工作，讓檢察法律監督工作更有生命力。檢察機關被《憲法》定位為國家的法律監督機關，檢察權是法律監督性質的權力，其根本屬性和具體權能都統轄在法律監督這一《憲法》明文規定的法定職權之中。無論是參與訴訟活動，還是在訴訟活動中監督其他訴訟參與機關，以及對法律規定的其他執法司法活動的檢察法律監督，都是在行使《憲法》所賦予的法律監督職責。在檢察法律監督體系完善和成熟定型階段，必然需要人民檢察院組織法明確職權，并出臺專門的檢察法律監督程序法，在統一立法中秉持立足檢察權性質、構建體系化監督模式、構建檢察法律監督效力體系以及健全激勵與制約體系等理念，維護公平正義。