政府法律顧問制度在我國的實(shí)踐與發(fā)展

王瑤

摘 要：政府法律顧問制度誕生于西方國家，在構(gòu)建法治社會(huì)，法治政府方面發(fā)揮了重要作用。這要求我們對(duì)政府法律顧問的素質(zhì)高度重視，同時(shí)法律顧問的素質(zhì)要求也要和法治工作相統(tǒng)一，發(fā)揮其作用，引領(lǐng)發(fā)展。十八大報(bào)告提出“到2020年基本建成法治政府的目標(biāo)”，這令人振奮鼓舞，同時(shí)也使我們產(chǎn)生了更大的壓力。我國20世紀(jì)八十年代推行這一制度，雖成果頗豐，但也面臨了諸多挑戰(zhàn)，更是暴露了一系列問題。本文深入探討政府法律顧問中參與力度不夠，運(yùn)行機(jī)制不健全、獨(dú)立性不強(qiáng)等問題。為政府科學(xué)決策、依法行政、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面提供一些建議。

關(guān)鍵詞：政府；法律顧問；問題與對(duì)策

一、建立政府法律顧問制度的必要性

我國歷經(jīng)兩千多年的封建君主專制，人治思想根深蒂固，民國時(shí)期動(dòng)蕩不安，更是無暇顧及政治，新中國成立后，照搬蘇聯(lián)模式，脫離了中國實(shí)際，改革開放后雖取得巨大進(jìn)展，但仍是平地起高樓，異常艱辛。我國領(lǐng)導(dǎo)干部在國家和社會(huì)治理中普遍缺乏法治思維，遇事辦事不找法，甚至出現(xiàn)了凌駕于法律的極端現(xiàn)象。依法行政制度建設(shè)緩慢，改革開放三十年來，僅達(dá)到了有法可依，有法必依還相差甚遠(yuǎn)。目前，全國約23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門的法律顧問，占律師總數(shù)的1/10。他們?yōu)檎茖W(xué)決策、依法行政、構(gòu)建社會(huì)主義法治國家作出了積極貢獻(xiàn)。因此，建立政府法律顧問制度是不可或缺的。

二、我國政府法律顧問所面臨的問題

1.政府法律顧問機(jī)制未形成規(guī)范化

政府法律顧問制度普遍建立，理應(yīng)在國家層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，總體布局。但目前我國只是對(duì)法律顧問的工作內(nèi)容等方面做出一些簡(jiǎn)單要求，因此，該制度的實(shí)施目前還僅僅停留在地方和基層探索狀態(tài)。雖然部分地區(qū)頒布一些政府規(guī)章，決策等來盡可能是本地區(qū)法律顧問機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范化，但是該舉措還僅僅局限于部分基層地區(qū)，而并未上升到國家層面。這種國家法律體系頂層規(guī)制的缺失，致使該制度在實(shí)施上缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施的任意性過大。

2.政府法律顧問參與力度不夠

雖然許多市已經(jīng)制定了政府法律顧問工作規(guī)則，政府法律顧問的工作往往流于表面，發(fā)揮作用較小。一是部分政府官員對(duì)政府法律顧問抵觸和誤解，不希望法律顧問過多參與政府的內(nèi)務(wù)。有的市政府只是應(yīng)要求出臺(tái)一個(gè)設(shè)立法律顧問的文件，不向政府法律顧問咨詢?nèi)魏问虑椋深檰栔怀霈F(xiàn)在宣傳冊(cè)中，不參與政府法律服務(wù)。二是政府法律顧問的專業(yè)修養(yǎng)與水平無法適應(yīng)新時(shí)期政府法律顧問工作的需要。政府法律顧問工作是一項(xiàng)繁雜的工程，擔(dān)任政府法律顧問不僅需要專業(yè)的法律功底，還需要豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)操守。具備此種水平的復(fù)合型人才十分匱乏，這必然會(huì)影響法律顧問的數(shù)量和參與力度。

3.政府法律顧問遴選與管理機(jī)制不夠明確

以遼寧省沈陽市為例，其對(duì)政府法律顧問的遴選標(biāo)準(zhǔn)是，“法律顧問團(tuán)成員由具有較高專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平的法律專家組成并由市司法局與市政府法制辦共同負(fù)責(zé)法律顧問的遴選。”明確法律顧問人員后，由市政府審定，以市政府名義發(fā)文并頒發(fā)聘書。但是，法律文本并未對(duì)具有較高專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)能力水平進(jìn)行明確的量化，認(rèn)定極其寬泛、含糊，僅僅采用了一些模糊性的詞語來說明具體的遴選與管理辦法。雖然在評(píng)選過程中提出審議決定，但卻并未對(duì)如何審定極其標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定。

4.政府法律顧問主體專業(yè)化分工不強(qiáng)

在新的格局下，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)下的重要舉措，政府服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)內(nèi)容更加深入，由此，需要法律顧問需要涉及更廣泛的領(lǐng)域，僅吸納部分領(lǐng)域的法律人才是不能適應(yīng)當(dāng)下的政府對(duì)法律顧問的要求的。政府法律顧問團(tuán)專業(yè)的多元化發(fā)展在遭遇前進(jìn)的阻礙時(shí)，便難以滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要。政府在建立法律顧問制度時(shí)往往只注重形式，通常只是注重選取一些社會(huì)形象佳，專業(yè)知名度高的律師擔(dān)任法律顧問或顧問團(tuán)成員，而對(duì)成員的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、專業(yè)方向重視不夠。

三、完善政府法律顧問制度的對(duì)策措施

1.關(guān)于政府法律顧問的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員組成

為了方便政府法律顧問工作的開展，縣級(jí)以上政府應(yīng)設(shè)立政府法律顧問室，政府法律顧問室下設(shè)政府法律顧問團(tuán)。現(xiàn)以省級(jí)政府顧問團(tuán)為例進(jìn)行說明。專職法律顧問可由法律顧問室根據(jù)實(shí)際情況從本級(jí)政府法制辦和政府職能部門法制處在編人員中選擇。專職法律顧問應(yīng)具備國家承認(rèn)的法學(xué)學(xué)士學(xué)位，通過司法考試，具有較強(qiáng)的法律業(yè)務(wù)能力和法制工作經(jīng)驗(yàn)。兼職法律顧問則在一級(jí)律師、研究員、教授中聘用，其報(bào)酬按照政府向社會(huì)購買服務(wù)的有關(guān)規(guī)定確定。

2.關(guān)于政府法律顧問的工作原則與職責(zé)

政府法律顧問應(yīng)堅(jiān)持專業(yè)性、獨(dú)立性與團(tuán)隊(duì)性相輔相成的工作原則。一是專業(yè)性原則。政府在建立法律顧問團(tuán)隊(duì)時(shí)往往只注重走形式，通常只注重律師的社會(huì)形象，社會(huì)知名度。而忽視了其專業(yè)的多樣性，專業(yè)廣度，這將無法適應(yīng)政府對(duì)法律服務(wù)的全面需求，因此政府應(yīng)構(gòu)建科學(xué)完備的政府法律顧問專業(yè)體系，促進(jìn)專業(yè)崗位化、崗位固定化。二是獨(dú)立性原則。政府法律顧問的設(shè)置，應(yīng)是一種相對(duì)獨(dú)立的，可與行政權(quán)相制衡又相輔相成的力量，其根本的價(jià)值在于維護(hù)公權(quán)力的依法、有效行使。政府法律顧問的職責(zé)法定化是當(dāng)今社會(huì)的必然要求，這對(duì)理清政府法律顧問與政府法制機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)的職能具有重要意義。因此，國家應(yīng)根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)的層級(jí)明確每級(jí)政府法律顧問的職責(zé)范圍。

3.關(guān)于政府法律顧問的管理機(jī)制

政府法律顧問的管理機(jī)制亟需建立完善，這不是一項(xiàng)短期可以完成的任務(wù)而是需要長期的努力。一是建立公開透明的選用機(jī)制。政府法律顧問的選用，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的由司法行政部門舉薦的方式，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府法律顧問制度，明確任用人員的條件和程序，嚴(yán)把入口關(guān)。二是確立科學(xué)有效的管理模式。目前，我國政府法律顧問管理水平參差不齊，管理方式種類復(fù)雜，難以使全國形成統(tǒng)一的管理模式。

4.關(guān)于政府法律顧問工作的保障體系

實(shí)施政府法律顧問工作的重中之重便是建立健全政府法律顧問工作保障體系。應(yīng)建立政府法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。這既是政府購買法律服務(wù)理念的產(chǎn)物，也是促進(jìn)政府法律顧問制度常態(tài)化、持續(xù)化的必然要求。優(yōu)化工作環(huán)境，保障政府法律顧問工作的高效、順利展開。同時(shí)，政府與政府法律顧問之間并非單純的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，基于公共利益的需要，政府可采取有償與無償相結(jié)合的方式進(jìn)行。

四、結(jié)束語

政府法律顧問制度起源于西方，我國法治政府的建設(shè)是法治國家建設(shè)的一個(gè)重大命題。我國自二十世紀(jì)80年代開始該制度的試點(diǎn)工作，這些年來已經(jīng)取得了初步的成效。目前，國約有23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門的法律顧問，占律師總數(shù)的1/10。多個(gè)省份構(gòu)建了省、市、縣三級(jí)政府法律顧問體系。本文從總體上分析了當(dāng)前國內(nèi)政府法律顧問制度的現(xiàn)狀及建立政府法律顧問制度的重要性，分析當(dāng)前地方政府法律顧問制度所存在的問題，及對(duì)其完善途徑的思考。

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