房地產(chǎn)稅 箭在弦上

高一統(tǒng)

3月25日，由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦、中國發(fā)展研究基金會承辦的“中國發(fā)展高層論壇2018年會”經(jīng)濟(jì)峰會在北京舉行。峰會上，對于備受關(guān)注的房地產(chǎn)稅，新上任的財政部部長劉昆表示，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。 這是自3月4日以來22天內(nèi)官方關(guān)于房地產(chǎn)稅的第五次表態(tài)。房地產(chǎn)稅的開征，關(guān)系到千家萬戶，涉及到幾乎每個人的切身利益。頻次如此密集的表態(tài)，在過去的5年當(dāng)中極其罕見。它清晰地向外界傳達(dá)出一個信號：房地產(chǎn)稅立法已經(jīng)箭在弦上！

立法工作有條不紊推進(jìn)

房地產(chǎn)稅，是財產(chǎn)稅的一種，是按照市場評估價值對房屋和土地的保有征收的一種財產(chǎn)稅。目前，全世界多數(shù)國家都征收房地產(chǎn)稅。對于房地產(chǎn)稅的叫法，各國不盡一致，在一些國家稱為不動產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅，也有一些國家叫家庭稅、房屋稅或物業(yè)稅等。盡管名稱不一，但其實(shí)質(zhì)都是對房屋和支撐房屋的土地征稅。一般觀點(diǎn)認(rèn)為，房地產(chǎn)稅僅與房地產(chǎn)所有者或使用者是否享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)有關(guān)，而與其擁有或使用的土地產(chǎn)權(quán)類型無關(guān)，土地公有制也可以征收房地產(chǎn)稅。事實(shí)上，國外有很多對公有土地上的房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅的例子，如英國、新加坡、以色列、澳大利亞、荷蘭、瑞典、中國香港等。不過，在開征過程中，這些國家和地區(qū)都在其法律和制度框架內(nèi)協(xié)調(diào)了公有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)之間的關(guān)系。

以英國為例。作為最早開始征收房產(chǎn)稅的國家，英國有比較完備和成熟的房地產(chǎn)稅制度，其房產(chǎn)稅有如下幾個部分：交易印花稅、關(guān)于律師會計等服務(wù)的稅、市政物業(yè)稅、房產(chǎn)租賃收入的個人所得稅和出售房產(chǎn)產(chǎn)生的資本利得稅。不過，狹義的房地產(chǎn)稅在英國指的就是房主或租戶每年向所在地的地方政府上繳的市政物業(yè)稅。所謂市政物業(yè)稅，即是地方政府對居民住宅按房產(chǎn)價值征收的一種稅。在法律上，英國和英聯(lián)邦國家往往將房地產(chǎn)稅的納稅人規(guī)定為房屋的占用人。而占用人包括完全保有地產(chǎn)者、住房租借人、法定的房客、領(lǐng)有住房許可證者和居民以及住房所有者——作為房屋的所有者和使用者，他們都應(yīng)是納稅人。

在我國，房地產(chǎn)稅的立法工作近年來已經(jīng)提到議事日程。2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出對房地產(chǎn)稅進(jìn)行立法。2015年8月5日，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃向社會公布，房地產(chǎn)稅法第一次明確進(jìn)入中國人大立法規(guī)劃。此后，房地產(chǎn)稅立法工作有條不紊推進(jìn)。房地產(chǎn)稅涉及面廣、利益調(diào)整復(fù)雜，制度設(shè)計難度大，一直是老百姓關(guān)注的一個焦點(diǎn)。2018年“兩會”期間，房地產(chǎn)稅再次成為社會聚焦的一個熱點(diǎn)話題。在李克強(qiáng)總理所作《政府工作報告》中提出，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。3月8 日，財政部召開記者會，透露了房地產(chǎn)稅征收范圍、稅收優(yōu)惠、實(shí)施進(jìn)展等細(xì)節(jié)。

就征稅范圍來說，與現(xiàn)行只對城鎮(zhèn)經(jīng)營性物業(yè)課稅的“房產(chǎn)稅”不同，多了一個字的“房地產(chǎn)稅”將對所有房產(chǎn)征稅。針對這一問題，發(fā)言人指出，所有的工商業(yè)住房和個人住房，都會按照它的評估值來征稅。在實(shí)際操作中，房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計和有效征管面臨著諸多難題，需要妥善應(yīng)對。在征稅對象上，現(xiàn)有住房的類型復(fù)雜，有商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等各種類型的住房，各類住房的產(chǎn)權(quán)屬性、土地使用權(quán)期限、取得成本各不相同，對不同類型的房產(chǎn)是一視同仁地征稅還是區(qū)別對待，是房地產(chǎn)稅制度設(shè)計面臨的最大難點(diǎn)。正如財政部所言，房地產(chǎn)稅的稅基確定比較復(fù)雜或者非常復(fù)雜，所以需要建立完備的稅收征管模式。

在十三屆全國人大一次會議首場新聞發(fā)布會上，全國人大會議發(fā)言人張業(yè)遂說，加快房地產(chǎn)稅立法是黨中央提出的重要任務(wù)，由全國人大常委會預(yù)算工作委員會和財政部牽頭組織起草，目前正在加快進(jìn)行起草完善法律草案、重要問題的論證、內(nèi)部征求意見等方面的工作，爭取早日完成提請常委會初次審議的準(zhǔn)備工作。即將出臺的房地產(chǎn)稅制度，可能的改革和調(diào)整包括：一是整合現(xiàn)行房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收，即房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，開征房屋土地一體評估征收的房地產(chǎn)稅；二是降低房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，例如取消土地增值稅、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加，降低契稅稅率等；三是對房地產(chǎn)交易個人所得稅實(shí)行差別化稅率。

上海重慶試點(diǎn)先行

盡管房地產(chǎn)稅征收問題飽受爭議，但無論是從完善稅制的角度，還是穩(wěn)定房價的角度，房地產(chǎn)稅開征都勢在必行。實(shí)際上，我國房地產(chǎn)稅改革和試點(diǎn)工作7年前已經(jīng)開始。

2011年1月28日起，經(jīng)國務(wù)院同意，上海、重慶率先開展個人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。兩個城市的試點(diǎn)都是對小范圍的個人住宅征稅，具體方案不盡相同。從已經(jīng)公布的方案來看，“重慶模式”和“上海模式”的區(qū)別在于征稅范圍不同：重慶對增量房和存量房征稅，而上海只對增量房征稅。據(jù)了解，重慶首批納入征收對象的住房為：個人擁有的獨(dú)棟商品住宅；個人新購的高檔住房；在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。也就是說，重慶房產(chǎn)稅改革方案，不僅對居民新購房屋征稅，而且對已經(jīng)購買同時達(dá)到高檔住房標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)也征稅。上海則不同，征收范圍僅指上海市居民家庭在上海市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，和非上海市居民家庭在當(dāng)?shù)匦沦彽淖》?。稅率方面，重慶高于上海。重慶確定的是有差別的比例稅率，按照0.5%-1.2%的不同檔次征收，而上海確定的是0.6%和0.4%兩檔稅率，其中0.4%的稅率是優(yōu)惠稅率。

上海和重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)的實(shí)施，拉開了房地產(chǎn)稅收體制改革的序幕，使得住房保有環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破。通過上述分析可以看出，雖然重慶模式更符合稅收本身規(guī)律，但由于“上海模式”征稅范圍較小，稅率也較低，更符合循序漸進(jìn)的改革規(guī)律。

“上海已經(jīng)實(shí)施房產(chǎn)稅試點(diǎn)6年多，但上海的房價未改上漲態(tài)勢，近期以來還出現(xiàn)了較大幅度的上漲?！薄拔磥碇袊谌珖菩蟹康禺a(chǎn)稅，如果沿用上海的房產(chǎn)稅制辦法，那么有理由相信全國房價的總體態(tài)勢可能不會受到房地產(chǎn)稅開征的影響。”“房產(chǎn)稅的開征，可能通過轉(zhuǎn)嫁等方式推高房價?！薄叭绻摮杀緹o法轉(zhuǎn)嫁，那么房地產(chǎn)投資等需求將下降，房地產(chǎn)去庫存的問題可能受到影響?！彪m然試點(diǎn)效果爭議不斷，但房產(chǎn)稅改革正在路上，并將在全國范圍全面鋪開。

發(fā)揮房地產(chǎn)稅的積極作用

房地產(chǎn)稅的開征，“對于擁有一套或兩套住宅的普通民眾來說，幾乎無影響”，業(yè)內(nèi)人士指出，超過三套住房才可能會被征稅。“以已實(shí)施房產(chǎn)稅的上海為例，免征點(diǎn)為60平方米/人，對于三口之家，180平米以內(nèi)都會納入免稅范圍?！币拙友芯吭褐菐熘行难芯靠偙O(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示。由于房地產(chǎn)稅能增加住房持有者成本，因此可以在一定程度上遏制肆無忌憚的炒房者，抑制住房投資性需求，降低住房空置率，同時也能發(fā)揮一定的收入再分配功能。作為國內(nèi)最大租房信息服務(wù)平臺的掌門人，58集團(tuán)董事長姚勁波認(rèn)為，對于中國的房地產(chǎn)市場管理來說，房地產(chǎn)稅出臺，確實(shí)是件好事兒，也是促進(jìn)“房住不炒”目標(biāo)的一個很重要的手段?！艾F(xiàn)行土地使用稅和房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)與房地產(chǎn)市場價格是脫離的，并且對個人住宅的保有階段還沒有征稅，所以，它難以發(fā)揮這類稅收應(yīng)有的抑制房地產(chǎn)投機(jī)、引導(dǎo)房地產(chǎn)資源優(yōu)化配置的作用?！遍_征房地產(chǎn)稅，“對于在一線城市擁有多套住宅的囤房人來說，將是利空的開始?！狈治鋈耸恐赋觯抡咭坏?shí)施，一線城市未來幾年租房市場的供應(yīng)將會大大增加，“屆時，極有可能出現(xiàn)集中拋盤，對一線城市短期房價構(gòu)成較大影響。”

房地產(chǎn)稅不僅具有地方主體稅收的屬性，還有調(diào)節(jié)市場住房供給、穩(wěn)定市場房價的重要作用。胡潤研究院3月5日發(fā)布的《2017年度胡潤全球房價指數(shù)》報告顯示，中國城市最近一年房價漲幅仍是全球最快，在全球房價漲幅前十的城市中，中國占據(jù)7個席位；全球前50中，中國占24個。在住房制度定位“房子是用來住的、不是用來炒的”背景下，房地產(chǎn)稅被認(rèn)為能夠發(fā)揮抑制房價過快上漲的重要作用。由于房地產(chǎn)稅是在我國房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，房價快速上漲的背景下提出的，因此房地產(chǎn)稅改革往往被賦予“調(diào)控房價”的期待。

征收房地產(chǎn)稅是面對全部住房還是只面對高端住房和多套住房？在中國關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的討論中，有人提出了“只征高端和多套”的方案。也有人認(rèn)為應(yīng)該“普遍征收”。這兩種方案熱議的背后，其實(shí)是對房地產(chǎn)稅作用的不同理解和預(yù)期。“普遍征收”方案偏重受益原則，“只征高端和多套”方案則偏重發(fā)揮房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財富分配的作用。這兩種方案在上海和重慶兩地的個人住宅房產(chǎn)稅試點(diǎn)中已經(jīng)有了探索。不過，兩種方案各有利弊?！捌毡檎魇铡彪y以發(fā)揮房地產(chǎn)稅促進(jìn)社會公平的作用，“只征高端和多套”的方案使房地產(chǎn)稅籌集財政收入的效果不佳，而且難以體現(xiàn)房地產(chǎn)稅在“受益稅”和地方公共服務(wù)融資方面的優(yōu)勢，業(yè)內(nèi)人士指出。

從國外來看，歐美一些房地產(chǎn)稅制度比較完善的國家，大多采取“普遍征收”的做法。對全部住房征收，在納稅人稅負(fù)較低的同時，政府可獲得可觀的房地產(chǎn)稅收入，即“寬稅基，低稅率”。從各國經(jīng)驗(yàn)來看，“普遍征收”的做法更加符合房地產(chǎn)稅作為地方稅的特點(diǎn)。開征房地產(chǎn)稅的主要目的即是為地方政府公共服務(wù)籌資，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)良好的地方治理。就英國來看，英國的地方議會稅在地方政府財政中占的比重達(dá)到九成以上。地方議會稅，顧名思義，它就是地方稅種。該稅種在英國由居住地的地方政府征收，由郡、市、鎮(zhèn)三級分享。這些物業(yè)稅用來支付地方政府公共服務(wù)設(shè)施的費(fèi)用，包括治安、消防、垃圾回收、環(huán)衛(wèi)等。

中國的房地產(chǎn)稅改革，有必要參考國外經(jīng)驗(yàn)，在上述兩種方案之間尋求一個平衡點(diǎn)，在比較中慎重選擇，在實(shí)踐中不斷完善。