首部中國國家中心城市發展報告發布 國家中心城市的“中心地位”顯山露水

文｜本刊記者 郝宏偉

2018年1月26日，由上海交通大學城市科學研究院、北京交通大學中國城市研究中心聯合主辦的“2018交通大學城市科學新年論壇暨教育部中國都市化進程報告發布會”在上海交通大學徐匯校區舉辦。

在本次會議上，教育部《中國都市化進程年度報告》課題組、上海交通大學城市科學研究院發布了《2017國家中心城市發展報告》，報告顯示，目前已有的8個國家中心城市綜合評估排名依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。報告得出的結論是，國家中心城市在國家區域和城鎮發展中的“中心地位”初步形成并仍在快速發展。

上海交通大學城市科學研究院院長 劉士林

全國城鎮體系的“塔尖”進入調整和重構期

在新中國以來的城市建制體系中，直轄市和省會（首府）城市是最為常見的兩種“塔尖”城市。進入新世紀，在新的國家發展戰略需要下，全國城鎮體系的“塔尖”再次進入調整和重構期。

教育部《中國都市化進程年度報告》課題組負責人、上海交通大學城市科學研究院院長劉士林介紹說，2005年“國家中心城市”理念的提出，使北京、上海等在經濟發展、科技文化創新、交通通訊及生態治理等方面承擔起更加重大的職責和使命。

國家中心城市主要有兩種產生方式，一是2010年2月，住房和城鄉建設部發布的《全國城鎮體系規劃綱要（2010-2020年）》明確提出建設五大（北京、天津、上海、廣州、重慶）國家中心城市的規劃。二是2016年至2017年，國家發展改革委先后在相關區域規劃中把成都、武漢和鄭州納入國家中心城市建設序列。目前，國家中心城市已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州8個，這是“全國城鎮體系”一次新的提拔和排隊。國家中心城市不僅在觀念上改變了我國城市的范疇體系和分類框架，也在深層次上重構著我國新型城鎮化的基本思路和發展道路。

國家中心城市的總體發展現狀評估

上海交通大學城市科學研究院以國家中心城市理論研究為基礎，結合我國區域發展和新型城鎮化戰略布局的需要，自主研發了包括3個一級指標、9個二級指標和32個三級指標的《國家中心城市綜合評估指標框架體系》，同時自主建設了《國家中心城市綜合評估數據庫》，依據2015年8個國家中心城市的基本數據情況，得出我國國家中心城市的總體發展現狀與趨勢。

從8個國家中心城市的總體發展水平看，2015年全國人口是137462萬，8個國家中心城市的人口總量是13971.35萬，占比為10.1%。2015年全國GDP是689052.1億元，8個國家中心城市的GDP總量是126917.91億元，占比為18.42%。2015年，全國的人均GDP為50000元人民幣，8個國家中心城市的人均GDP為94731元人民幣，是全國的1.89倍。2015年，全國的GDP增長速度約為6.9%，8個國家中心城市的GDP增長速度約為8.67%，是全國水平的1.26倍。2015年全國的城市化率約為56.1%，8個國家中心城市的城市化率為77.97%，是全國平均水平的1.39倍。國家中心城市在國家區域和城鎮發展中的“中心地位”初步形成并仍在快速發展

從國家中心城市的綜合實力、中心作用與戰略影響3個一級指標出發，得出國家中心城市綜合評估排名依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。一級指數“綜合實力”排名依次為：北京、廣州、上海、武漢、天津、重慶、成都和鄭州。一級指數“中心作用”排名依次為：北京、廣州、上海、重慶、武漢、天津、成都和鄭州。一級指數“戰略影響”排名依次為：上海、北京、重慶、天津、廣州、成都、武漢和鄭州。從整體發展水平看，“北上廣”占據絕對優勢，基本處于前三甲的位置，只在“戰略影響”一項，廣州被重慶、天津擠出前三，列在第五位。重慶和天津作為“直轄市”位于第四和第五，反映出直轄市在政策資源上具有很大優勢。武漢整體發展水平排在第六，在“綜合實力”上緊隨上海，排在第四位，超過天津和重慶，其“中心作用”排在第五，位于重慶、天津之間。成都和鄭州分別位于第七和第八，是8個國家中心城市中最需要“鼓足干勁，力爭上游”的“追趕者”。

國家中心城市的優劣勢分析

1.北京：穩居“首位”國家中心城市之位

北京在整體評估中排名第一，“綜合實力”和“中心作用”均位列第一，“戰略影響”排在第二。從各項指標水平看，穩居“首位”國家中心城市之位，與其他國家中心城市之間拉開明顯的距離。北京的社會和文化發展水平位居首位，經濟水平位居第二。北京的人口發展水平位于第五。北京城區人口密度與其他國家中心城市相比僅處在中游，北京的人口自然增長率高于上海和天津，但遠低于鄭州和廣州，相對處于不利的位置。

2.上海：科技創新中心排在第二，但與北京差距較大

上海在整體評估中排名第二，“綜合實力”和“中心作用”排在第三位，“戰略影響”超越北京位居首位。這與上海作為我國最開放和最現代化的大都市的代表城市密切相關。上海的人口發展水平位居8個國家中心城市之首，常住人口和人口密度都很高。上海的人均社會消費品總額與第三產業比重水平處于前列，但人均GDP僅處于中游水平。上海的人均公園面積為7.33平方米，遠低于廣州的20.19平方米，上海的人均道路面積為4.11平方米，遠低于天津的16.71平方米。上海在貨物、通信信息流動方面領先，但客運指標墊底。上海在科技創新中心作用上排在第二，但與北京還有較大的差距。

3.廣州：國家戰略資源投入已不如改革開放的前30年

廣州在整體評估中排名第三，“綜合實力”和“中心作用”排在第二，“戰略影響”排在第五。這與廣州作為傳統的“城市三強”的地位基本符合，但也表明在獲得國家戰略傾斜和支持上已不如改革開放的前30年。廣州的經濟發展力壓北京排在第一，把位列第五的上海更是遠遠拋開，同時其人均GDP也是最高的，在北上廣中一枝獨秀。廣州的人口發展水平位居第二，人口自然增長在8個國家中心城市中僅次于鄭州位列第二。廣州的社會發展水平排在第二，在教育、衛生、城市生活環境等指標上處于前列。廣州的文化發展水平排在第三，位居北京、上海之后，主要是在文化產業及相關從業人員指標上處于劣勢。廣州的綜合服務樞紐位居第一，客流、貨流、通信信息流動等指標呈現出均衡和高水平發展，表明廣州的城鎮化建設質量優于其他國家中心城市。廣州的科技創新中心作用排在第四，在相關指標上的集聚功能處于中等水平。

4.重慶：獲得的國家戰略支持力度加大

重慶在整體評估中排名第四，“綜合實力”排在第六，“中心作用”排在第四，“戰略影響”排在第三。從最好的排名看，表明近年來重慶獲得的國家戰略支持力度加大。而從最差的排名看，說明建設中心城市不是一朝一夕的事情。重慶的人口發展水平位居第四，但人口密度和人口自然增長率均處于較低水平。盡管重慶的GDP增速最高，但人均GDP、人均社會消費品零售總額、第三產業比重等偏低。重慶的城市社會環境的指標相對較高，但教育和醫療的人均服務水平較低。與同處在成渝城市群的成都相比，重慶的文化發展水平也比較滯后。同時也說明媒體上講的重慶十年“超滬趕京”只是一種“話語狂歡”。

5.天津：三個一級指數均與前三甲無緣

天津在整體評估中排名第五，“綜合實力”排在第五，“中心作用”排在第六，而“戰略影響”排在第四。天津三個一級指數均與前三甲無緣。人口發展水平在8個國家中心城市中墊底，沒有北京、上海疏解人口的壓力，但也很可能是濱海新區一直人氣不足的主要原因之一。天津的綜合服務樞紐排在第六，距離天津國家中心城市規劃定位中提出的北方經濟中心、北方國際航運中心和國際物流中心等還有不小的差距。

6.武漢：各項經濟指標均處于較高的發展水平

武漢在整體評估中排名第六，“綜合實力”排在第四，“中心作用”排在第五，“戰略影響”排在第七。盡管作為中部崛起的戰略支點，武漢已獲得足夠的重視，但在積累的國家戰略資源上不如天津，在新增的國家戰略支持上又不如西部的重慶。武漢的各項經濟指標均處于較高的發展水平，但工業發展比重較大，第三產業相對不高。武漢的社會發展水平排在第七，特別是城市生活綠化環境方面尤為突出。武漢的文化產業及相關從業人員的發展水平偏低。武漢的通信信息流動水平較低，顯示出中西部在科技發展上依然比較落后。武漢的國際交往的各項指標與沿海發達城市的差距也比較大。

7.成都：建設國家中心城市要補的基礎課相當繁巨

成都在整體評估中排名第七，“綜合實力”、“中心作用”均排在第七位，“戰略影響”排在第六位。《成渝城市群發展規劃》提出“增強成都西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能”，但在全國一盤棋上看，成都建設國家中心城市要補的基礎課還相當繁巨，與成都給人的“熱鬧和繁華”的感覺并不一致。成都的經濟發展水平排在第六，人均GDP及人均社會消費品零售總額偏低，第三產業比重水平有限。成都的社會發展水平排在第三，文化發展水平排在第四，在教育、醫療、城市綠化環境上、文化服務、文化產業方面具有一定的優勢。

8.鄭州：建設國家中心城市的基礎相對薄弱

鄭州在整體評估中排名第八，“綜合實力”、“中心作用”和“戰略影響”均排在第八位。從三個一級指標全部墊底的角度看，鄭州建設國家中心城市的家底和基礎還相對薄弱。這說明《促進中部地區崛起“十三五”規劃》提出“引領中原城市群發展和支撐中部地區崛起”、“打造內陸開放高地、積極服務和參與‘一帶一路’建設”等，主要是從國家區域戰略大局出發。同時也說明設立國家中心城市不是看經濟實力和整體發展水平，而主要是依據國家戰略和發展的需要。鄭州的人口自然增長率為10.9‰，是8個國家中心城市中最高的，基礎人口密度和發展趨勢優勢較為明顯。鄭州的經濟和社會發展均排在第八，其各項經濟、教育、城市綠化環境等尚有較大的提升空間。

未來布局建設國家中心城市建議

關于未來國家中心城市的規劃建設，劉士林提出兩點建議：

一是在設立國家中心城市的標準方面，國家中心城市的核心職能是承擔國家戰略使命和戰略意圖。應高度警惕目前流行的“萬億元GDP”標準。這個標準既是過去長期流行的“以GDP論英雄”的慣性思維在作祟，也表明這個已被歷史淘汰的“舊發展觀”正在國家中心城市的戰略布局中“卷土重來”。

二是從我國區域發展戰略的角度，下一個發力點應放在西北和東北。東北地區目前已有哈長國家級城市群，再加上振興東北的戰略需要，所以完全可以考慮設置一個。在西部目前已有了重慶、成都兩個國家中心城市，但在空間上都偏于西南。西北地區是絲綢之路經濟帶的核心區，在國家區域發展中具有重要戰略地位，也可以考慮從中培育一到兩個，與海上絲綢之路上的天津、上海、廣州形成一種“對稱的美”，使國家中心城市在空間布局上更加均衡。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎指出，國家中心城市是中國在全球都市化進程中出現的“戰略制高點”，也是我國新型城鎮化建設發展的風向標和引領者。自2005年“國家中心城市”提出以后，目前已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州8個，它們不僅改變了我國城市的范疇體系和分類框架，也在深層次上重構著新型城鎮化的基本思路和發展道路。上海交通大學城市科學研究院以國家中心城市理論和政策研究為基礎，結合我國新型城鎮化戰略布局需要和十九大提出的區域協調發展戰略要求，自主研發了《國家中心城市綜合評估指標框架體系》，并首次對8個國家中心城市的發展現狀、主要問題、對策路徑等進行分析、評估和研究，對國家中心城市明確定位、優化功能、提升質量、充分發揮其核心驅動引領作用具有重要參考和借鑒意義。