公路PPP項目和政府還貸項目財務評價不同點解析

司磊霖

摘 要：PPP投資與建設模式是指政府與社會資本在基礎設施或公共服務領域建立的一種合作關系，一般是由社會資本承擔融資、設計、建設、運營、維護的主要工作。筆者結合自身的工作實踐，分別以公路建設項目采用PPP模式和傳統政府還貸模式下，以融資-建設-運營的運作方式為例，分析兩種模式財務評價的不同點，希望可以對公路前期研究工作起到一定的幫助作用。

關鍵詞：公路PPP項目；傳統政府還貸項目；財務評價

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）14-0124-02

公路建設資金問題一直阻礙著我國社會經濟改革中各項事業的發展，其中最顯著的問題是公路建設不但不能與汽車運輸業能力的發展相匹配，而且與交通運輸供給也不匹配，造成這兩種情況的主要原因就是公路建設所需資金不能及時落實到位。因此，僅僅依靠某一種融資模式，或對融資模式研究的不透徹、使用不恰當，這都會對公路建設產生不良的影響，進而影響各項事業的長足發展。

1 PPP項目財務評價實務

1.1 財務評價的基本要求

在公路項目財務評價過程中，主要涉及到項目全生命周期內各種經濟發展情況和財務收支情況。在具體評價工作開展過程中，應將工作重點放在項目總投資評估、運營成本計算及預期收益等方面。相關財務評價人員需要保證數據來源的真實性和準確性，對于不同的經濟基礎參數進行全方位審核，避免財務評價工作出現片面性。與此同時，還要對一些不確定因素進行總結和分析，尤其是將項目財務評價指標的影響突顯出來，并根據全壽命周期內社會經濟的發展趨勢，對影響的經濟數據和參數進行充分考慮，確保掌握其最新的變動規律，只有這樣，才能進一步提升財務評價的準確性。

1.2 財務測算的基本思路

在公路建設過程中，建設資金問題一直是影響公路發展的重要因素，其中最主要的問題就是公路建設與社會經濟發展不匹配，從而導致公路建設資金遲遲不能到位。為了將上述問題徹底解決，人們在公路建設工程前期研究過程中引入PPP項目，并在國家現行財稅制度和價格體系的基礎上，將自由現金流的的動態指標作為公路PPP項目的具體財務計算指標。整體來看，PPP項目的內部收益率主要包括兩方面，即融資前總估算投資的（不含建設期利息）內部收益率和融資后權益資本金內部收益率。在具體測算工作開展過程中，財務評價人員首相要做的就是對基礎參數取用進行合理說明或統計測算。第一，在公路建設總投資確定上，一般可根據項目可行性研究報告等數據進行獲得。第二，在公路項目收入來源的確定上，一般包括政府付費、可行性缺口補貼、使用者付費三種。第三，在稅金的確定上，一般包括增值稅、所得稅、城市維護建設稅和教育費附加等，應根據各地政府的財政政策進行計算，在此過程中，政府的補助金額可劃入非所得稅繳納范疇，避免重復納稅。第四，在運營成本的確定上，一般包括運營管理費、日常養護費、大中修費等，應根據同類已建成運營項目10年以上的基礎數據，并考慮運營期國民經濟發展和居民消費價格指數等因素，按一定比例關系考慮運營成本上漲。

2 公路PPP項目和政府還貸項目財務評價的不同點

公路PPP項目具有投資數額大、社會影響廣泛等特點，屬于固定資產投資項目范疇，由于社會資本方的參與，其具體的財務評價方式會與政府投資項目存在一定差異。

2.1 計算期不同

財務評價的計算期包括建設期和運營期，建設期為項目施工工期。在政府還貸項目中，主要以社會效益的最大化為主，在投資目標的確立上也會展示出雙重性特點，即公益目標和基礎目標。對于PPP項目而言，主要以投資收益目標為主，財務評價的計算期主要指從公路項目建設到項目特許經營期完成為止，而在特許期結束之后，也不會出現資產回收。而在政府投資項目財務評價過程中，計算期主要有兩個，一個是從公路項目建設開始到不能提供服務為止，這種期限也被人們稱作經濟壽命期，評價項目在整個經濟壽命期內的財務情況；另一個是在公路項目在運營期內將有償資金的償還期限作為財務評價的計算期，目前大部分政府還貸項目將此期限作為財務評價指標的計算期。

2.2 財稅政策的不同

政府還貸項目無需繳納增值稅和企業所得稅，而PPP項目需財稅相關繳納相關費用，由于目前營改增實施細則尚未明確收費公路如何繳納增值稅，但目前通用的做法是按交通運輸部財務審計司的統計方法，將運營期銷項稅額之和抵扣建設期建設投資進項稅額及運營期運營成本進項稅額之和后均攤在運營期計。在企業所得稅方面，根據國家稅務總局、國家發展改革委《關于公布〈公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄（2008年版）的通知〉》（財稅〔2008〕116號）及國家稅務總局《關于實施國家重點扶持的公共基礎設施項目企業所得稅優惠問題的通知》（國稅發〔2009〕80號），項目公路企業所得稅可享受“三免三減半”的優惠政策。而該優惠政策僅屬于公路PPP項目的優惠政策。

2.3 基準折現率的取值不同

基準折現率的選取，直接關系到把預測的項目各年的貨幣收入折算成資金投入初年的現值的大小，直接影響到預測的投產后項目各年回收資金的現值總和與項目初始投入資金相比較的結果，如果資金的產出大于資金的投入，則項目有利可圖，否則不予考慮，顯然對于投資者來說，應該把期望的最低投資收益率作為投資決策的折現率。2013年國家發改委和住房和城鄉建設部下發了《關于調整部分行業建設項目財務基準收益率的通知》，將政府還貸性公路的融資前和融資后基準收益的設置在4.5%，經營性公路融資前財務基準收益的設置在5%，融資后資本金基準收益的設置在6%。在公路PPP財務評價過程中，如果對折現率混淆進行使用，很容易導致最終的計算結果出現不準確。出現上述情況的主要原因是公路PPP項目財務評價的基準折現率與政府還貸項目存在明顯不同，但如果不對公路PPP項目財務評價折現率進行提高，也無法將公路PPP項目的優勢展示出來，也不足以吸引社會資本方來參與。實際上，社會資本常常會按照項目資本的成本、項目的籌辦難易程度及將來會承擔的風險大小來確定其對項目投資的最低收益率。

2.4 項目受益人和固定資產折舊計算的不同

公路PPP項目開展過程中，主要特點是參與方的數量較多（多為設計、施工單位組建的聯合體），這也在一定程度上增加了受益方的數量，為了實現互利共贏，相關財務評價結果必須將參與者的整體受益情況全部突顯出來。同時由于評價方式的不同，導致固定資產折舊計算和方式也出現了不同，這主要體現在殘值計算和固定資產折舊計提兩個方面。公路PPP項目在特許期滿之后，社會資本方會將全部設施無償的移交到政府部門之中，此時，項目公司并沒有多余的固定資產可以回收。因此，PPP項目財務評價需要在項目現金流量表中做好相應的處理工作。而在政府還貸項目財務評價過程中，并不需要對該項評價因素進行考慮。另外，公路PPP項目主要由政府和社會資本合作開展的，在權益資金占比上我國有明確規定，社會資本在建設項目不得低于51%，項目公司具有實際控股權，這也對固定資產折舊計算過程產生了一定影響。

3 針對公路PPP項目財務評價不同點的處理方式

3.1 計算期的確定

按照項目投資來源的屬性，依據《收費公路管理條例》來具體判別財務評價評價的計算。在政府還貸項目中，主要以社會效益的最大化為主，而對于PPP項目，主要以經濟目標為主，項目需具備一定的收益，經營性公路的計算期按照收回投資并有合理回報的原則來確定，中西部地區最長不得超過30年；而在政府投資項目財務評價過程中，按照償還有償集資款的原則來確定計算期，中西部地區最長不得超過20年。從近些年財政部入庫的公路PPP項目來看，多為工程規模大、投資高、收益慢的項目，評價計算期多按30年進行計算，有些項目甚至超過了30年。

3.2 財政稅收的處理

政府還貸公路項目是非營利性項目，經營性公路是營利性項目，二者在項目性質、適用的稅收政策以及財務核算方式上均存在較大差別。在公路PPP項目建設過程中，利益的分配、風險的分擔，都受到不斷變化的外部因素影響，尤其是稅收政策的調整對財務評價的影響尤為明顯。因此，應根據項目投資屬性及財務主體的性質，判別應承擔的稅收成本以便合理確定財務核算方式，避免成本測算上的重大失誤。同時建議政府部門盡早研究明確相關政府補貼、企業所得稅的優惠政策和收費公路增值稅進銷抵扣細則，按照責權對應原則，強化稅收優惠政策，避免重復計稅后提高社會資本的運營成本。

3.3 基準折現率問題的處理

在公路PPP項目財務評價過程中，具體的基準收益值在相關政策文件中得到了明確規定。因此，在財務評價過程中，公路PPP項目如果采用與政府還貸模式相同的基準折現率進行計算顯然與相關政策內容不符。所以說，公路PPP項目財務評價工作應該選取比政府還貸項目較高的基準折現率，如果無法實現這一操作，很難提升吸引社會資本方來投資。除此之外，公路PPP項目的資本金基準折現率最好限制在8%以內，而且該標準已經得到了多數政府部門和社會資本方的認可。但在具體公路建設過程中，如果投資方的投資數額角度大，需要根據其具體要求對基準折現率進行合理確定。例如，在某公路建設過程中，融資前項目投資基準折現率數值為5%，此時的凈現值達到了3706，如果對社會資本進行考慮，依然以5%作為基準折現率，則無法滿足社會資本方的最低收益需求。

3.4 項目受益人問題的處理

公路PPP的項目參與方眾多，如果不能達到多方共贏，財務評價工作也沒有必要實施。因此，為了實現各方共贏，公路PPP項目財務評價需要對全體參與方的實際利益進行全面考慮，這其中最主要的便是收益分配情況。如果相關公路建設單位能夠提供較好的融資模式及收益比例等方式，財務評價時在資金籌措表、利潤與利潤分配表中體現這些特殊收益。

3.5 固定資產折舊計算問題的處理

由于公路PPP項目的建設周期較長，對于投資大，收益低的項目而言，特許周期往往也會超過30年，也正是由于經營時限長特點，采用平均年限法會導致固定資產折舊數據出現失真現象。在現實工作中，一般公路設備的使用年限大概在10年左右，當設備達到使用年限之后，就會被重置，這種操作也被人們稱為二次投資，這樣一來，財務評價中需對二次投資的固定資產采用工作量法計提折舊費，從而降低繳納的企業所得稅。當特許期滿之后，公路PPP項目建設企業會將設備轉移到政府部門之中，以無償的形式進行轉移。因此，在具體的財務評價報表制定過程中，也不在另行計提固定資產殘值費。

4 結語

綜上所述，隨著我國公路建設規模的不斷擴大，出現了很多財務評價問題，這也為公路PPP項目財務評價模式的影響奠定了基礎條件。相關咨詢單位或社會資本方應該對常見的風險評價因素進行總結，并制定出合理的預防措施，避免公路整體建設工作受到影響。因此，相關企業需要采用科學合理的方法，對公路建設項目的財務分析進行應用研究，為各項工作的順利開展提供基礎。

參考文獻

[1]孫軻婧.基于蚌埠至五河高速公路PPP項目案例的風險分擔及應用分析[J].蚌埠學院學報，2018，7（01）：123-128.

[2]徐琪霞.PPP模式下高速公路建設項目全程跟蹤審計探討[J].財會通訊，2018，（01）：94-97.

[3]張力.山西省“四好農村路”建設PPP融資模式研究[J].山西建筑，2018，44（01）：224-225.