淺談基層環境管理工作面臨的難題及對策

劉向前

摘 要：隨著我國政府職能的逐步轉變和市場經濟體制的日益完善，基層環保部門實施環境管理主要依靠法律手段。從目前來看，我國已經形成了較為健全、完善的環境保護法律體系，基本可以實現有法可依。但是令人遺憾的是，基層環境管理工作仍然面臨著很多亟待解決的難題。基于此，本文對基層環境管理工作面臨的難題及對策進行分析。

關鍵詞：基層；環境管理；對策

中圖分類號：F270.7 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）14-0025-02

1 基層環境管理工作面臨的難題

1.1 環保法制體系不健全管理難

經過多年的發展，我國已經在《中華人民共和國環境保護法》的基礎上形成了一系列的法律法規，建立起一套較為完善的法律體系，但在一些領域還存在著差距。有的立法缺乏整體的協調性和前瞻性，有的立法相互沖突，缺乏公眾參與，有的法律法規理論性強，操作性差，基層環保部門在執法過程中理解不一致，為執法工作帶來一定困惑。

1.2 職權與事權不對稱監管難

“環境資源與保護”作為一種法定權力，已在環境保護專門法律、法規中賦予“縣級以上地方人民政府環境保護行政機關”?！暗胤礁骷壢嗣翊泶髸M織法”和“地方各級人民政府組織法”也賦予縣級以上人民政府“環境資源和保護”的職權。鄉鎮政府作為我國公共事務管理的最基本單位，是轄區內最直接面臨的環境問題，是社會事務與政府管理之間最基本的紐帶，但沒有管理環境的權力。也沒有相應的環境保護行政機關的明確法律規定。

特別是最近十幾年，隨著經濟的快速發展，生態文明建設的全面推進，鄉鎮政府管理的公共事務，尤其是環境管理事務變得非常復雜，但由于行政層次的限制，權利和權力的不平等，鄉鎮并沒有專門的環保管理機構，也沒有專業人員來管理，經費無法保障，這是基礎環境管理最根本的困境。

1.3 基層環保部門監管力量薄弱

長期以來，由于發展方式粗放、重經濟發展輕環境保護等原因，我國環境形勢十分嚴峻，而作為從事環境現場執法唯一隊伍的環境監察，承擔了十分繁重的現場監察任務?；鶎迎h境執法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足的問題仍然普遍存在。根據環保部2014年的統計，全國8萬名環境監察人員負責150萬家工業企業的現場檢查工作、100余萬件信訪投訴案件的現場調查工作、50萬家企業排污費申報和收費工作、14萬件環境行政處罰案件的調查取證工作、1萬家國控企業在線監控數據的現場核查工作，以及大量的自然保護區檢查、環境污染和生態破壞糾紛的調解處理工作。特別是近幾年，隨著新《環境保護法》實施后，環境執法力度不斷加大，以及依法行政要求越來越高，基層環保部門監管執法能力不足的問題越來越凸顯，主要表現在執法取證裝備差；部分基層執法人員執法水平低，能力素質有待提高，一定程度上影響了環境執法。

1.4 社會公眾參與程度不夠

環境保護是一項重要的公共事務，與廣大人民群眾的切身利益息息相關，也關系到子孫后代的福祉。每一位居民都有義務、有責任參與到環境保護工作。但令人遺憾的是，很多社會公眾都沒有主動參與環境保護的意識，平時參加環保活動的積極性、主動性也較差。若沒有正確的引導，良好的參與機制，往往造成社會公眾對自然保護區建設、環境可持續發展等正面環境問題不太重視，但對一些負面環境問題卻極為敏感，加上對信息掌握缺乏和個人知識結構的欠缺，容易使其成為助推謠言廣泛傳播的主力軍，引發社會的恐慌。

2 加強基層環境管理工作的相應措施

2.1 完善環境管理法律法規

雖然基層政府沒有通過相應的法律法規賦予環境保護的權威，但健全的環境管理法規體系對基層環境管理有著明確的約束和引導作用。隨著我國生態文明建設的全面推進，環境管理體制的不斷完善，不符合新形勢要求的法律法規正逐步取消。特別是新《環境保護法》實施，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規相繼修訂后，為環境保護提供了強有力的法律支持，但在執行過程中，依然存在界定模糊，應盡快制定相應的解釋和行政法規，確保基層環保部門在執法過程中具有明確性、可操作性，避免出現執法以執法人員的主觀意志為轉移，隨意“自由裁量”。

2.2 建立健全環境保護機制

堅持預防為主，防治結合，全面規劃，合理布局，綜合治理的環境保護工作方針，實行誰開發誰保護，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償。通過完善建設項目環評審批、環境保護“一票否決”制度，杜絕重污染項目的審批建設。通過調整產業結構，使經濟增長由粗放型向集約型轉變，工業企業由資源開發、高能耗、重污染向技術、低能耗、輕污染發展。通過全面規劃，合理產業布局，充分利用自然生態系統的自凈和稀釋功能，最大限度地減少環境污染對環境的影響。但基層環保機構由于缺乏高素質人才，在“統籌規劃、合理布局”方面存在一定的困難，有必要建立一支專業化、高層次的環境管理隊伍來統籌、指導各基層環保機構工作的開展。

建立完善“黨政同責、一崗雙責”制度，明確要求各級黨委、政府對本地區環境保護工作負總責，黨委、政府主要領導是環境保護工作的第一責任人，對環保工作負全面領導責任。各級領導干部既要對所在崗位承擔的業務工作負責，又要對崗位職責范圍內的環境保護工作負責，全面落實“管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環?！敝贫?，厘清職責、理順關系，建立長效機制，健全部門聯動機制，構建全社會齊抓共管的環保大格局。

探索建立鄉鎮環保機構。為解決在環保執法監管任務日益繁重，但環保部門執法力量越向下越薄弱，鄉鎮環保部門缺乏執法力量，難以滿足執法監管工作實際需要的問題，應謀劃建立鄉鎮環保機構，下沉環保監管力量，依法加強農村環境執法能力建設，積極組織開展村組環保監管員的培訓工作，形成嚴密的網格執法監管網絡，發揮環保網格監管人員的積極作用，因地制宜，精準施策，搞好農村環保監管、環保宣傳，解決農村面源污染問題，切實改善農村環境質量，實現執法監管全覆蓋。

加快推進環保垂直管理制度改革，統籌逐步解決基層環保機構和隊伍規范化建設問題，推動地方環保管理體制創新、明晰職責、完善制度、配套政策，提高環境管理的整體效能，提升生態環境治理體系和治理能力的現代化水平。

2.3 加強基層環保部門的執法監管力度

第一，強化基層環保部門環保業務知識的培訓，定期組織對基層環境監察執法人員進行考核，根據考核結果對考核綜合素質、業務能力等不合格的人員實行“淘汰制”或崗位調整，激活合理的進出機制，不斷提升基層環境執法隊伍整體素質，提高監察執法工作效率。

第二，基層環境管理工作涉及面廣、情況復雜，各執法部門相互間應加強配合，整合各部門執法資源，提高行政執法整體效能，解決突出環境問題。建立健全環保行政執法與刑事司法聯動機制，完善重大案件會商督辦等制度，嚴厲打擊環境領域違法犯罪行為，依法追究環境損害責任人相關責任。進一步深化完善網格化監管體系，建立“定責、履責、問責”的網格責任體系，按照責任分工將各項監管任務和責任分解落實到縣區、鄉鎮、村，細化到具體崗位和人員，形成縱到底、橫到邊、全覆蓋的環境執法監管新格局。

第三，由于受地方經濟影響，各區縣環境執法的財政投入參差不齊，但總體水平不高。建議省市級環保部門加大對地方財政實力較弱區縣的財力傾斜，補齊設區市、縣兩級環境監察機構應配置的專項執法、現場執法交通工具和取證、通訊、辦公、信息化設備，重點加強重污染工礦企業集中的縣區環境監察機構標準化建設，統一建立移動執法數據平臺，配置移動執法終端，提升環境執法現代化、信息化、規范化水平。研究制定相關政策，探索提出一定比例的環境行政處罰的罰沒款作為執法工作經費，重點用于開展高科技手段的執法工作經費。

2.4 提高社會公眾的參與程度

社會公眾一直以來都是基層環境管理工作的主力軍，政府有關部門務必要重視社會公眾的環境保護意識，要采取多種措施來提高社會公眾的參與程度，讓更多的社會公眾能夠積極、主動參與到環境保護中來。與此同時，基層環境保護部門務必要通過多種方式來宣傳環境保護工作，充分利用世界濕地日、世界水日、世界地球日、世界環境日、中國法制宣傳日“五大節點”，運用群眾喜聞樂見的形式，向全社會傳導保護環境、踐行低碳生活的價值取向。通過組織開展環保宣傳教育進學校、進機關、進社區、進企業、進農村“環保五進活動”，積極構建“學?！獑挝弧鐓^—企業—社會”五位一體的環境教育體系。切實抓好污染防治和節能降耗知識宣傳，倡導文明、節約、綠色的消費方式和生活習慣，廣泛動員社會參與，共同改善生態環境。此外，以生態鄉鎮（村）、美麗鄉村創建為載體，做好農村環保宣傳。通過進村入戶面對面宣傳、環保知識下鄉、文藝宣傳、發放書籍資料、組織各類培訓等形式，大力宣傳飲用水源保護、土壤污染治理、畜禽污染防治、農作物秸桿禁燒、農膜白色污染防治、農村面源污染防治等農村環保知識，引導和鼓勵農民發展低碳農業，大力實施循環農業、生態農業和生態養殖等，樹立綠色生產消費觀念，養成節約環保的生活習慣，為農村環境保護營造良好的輿論氛圍。

3 結語

綜上所述，為了形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗，實現全面建設小康社會宏偉目標，本人對環境保護機構如何強化基層環境管理工作的粗淺看法，因水平有限，難免有不當之處，敬請讀者批評指正。

參考文獻

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