我國地下綜合管廊發展對策研究

盧建洋 于鳳光

摘要：分析我國地下綜合管廊發展中存在的優勢、劣勢、機會和威脅，構建EFE、IFE矩陣進行定量評價，并構建地下綜合管廊SWOT矩陣。在此基礎上，提出引入社會資本、完善法規體系、總體規劃管廊建設、成立統一管理機構、建立智能化信息管理平臺等發展策略，為我國地下綜合管廊發展提供建議。

Abstract： The paper analyzes the advantages，disadvantages，opportunities and threats in the internal and external environment of underground utility tunnels in China. Then， it constructs EFE matrix and IFE matrix for quantitative evaluation and constructs SWOT matrix based on the results of EFE and IFE matrix. On this basis， it puts forward the development countermeasures of introducing the social capital， perfecting the legal system， the overall planning corridor construction， establishing the unified management organization and establishing the intelligent information management platform， and advising the development of underground utility tunnels.

關鍵詞：新型城鎮化；綜合管廊；SWOT分析；發展對策

Key words： new urbanization；utility tunnels；SWOT analysis；development countermeasure

中圖分類號：TU990.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0008-04

0 引言

城市地下綜合管廊是指在地下建造一個隧道空間，將電力、通訊、燃氣、供熱、給排水等各種管線集于一體，設有專門檢修口、吊裝口和檢測系統，實施統一規劃、設計、建設和管理[1]。與傳統地下直埋施工方式相比，具有避免道路多次開挖，保護城市生態環境；合理利用地下有限資源，預留城市發展空間；智能監控管理管線，提高城市防災性能等諸多優勢。

當前國家大力推進新型城鎮化和落實城市生態文明建設，優化城市生態空間、提高城市公共服務質量，使城市既有面子、又有里子。2015年8月，國務院辦公廳發文《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，旨在2020年建成并投入運營一批具有國際先進水平的地下綜合管廊[2]。我國城市地下綜合管廊迎來了重要的發展機遇期，但在發展中也存在諸多問題，本文基于SWOT分析提出城市地下綜合管廊發展的戰略定位，為地下綜合管廊在我國的發展提供參考。

1 地下綜合管廊主要優劣勢、機會和威脅分析

1.1 主要優勢

1.1.1 合理利用城市地下空間

傳統直埋施工方式使城市道路下的管線層層疊加、錯綜復雜，且各管線單位各自為政無序開挖，極大地浪費地下空間資源。如果我們在地下綜合管廊中容入各類管線，那么便于更加合理緊湊地布置管線以及集中一體化管理，同時也保證了集約開發淺層地下空間，解決了地下空間無序開挖問題，為城市可持續性發展節約了地下空間資源，預留了寶貴空間[2]。

1.1.2 提高城市防災性能

傳統直埋施工方式鋪設的管線因不同區域鄰近土壤中氧濃度不均勻，在厭氧條件下微生物誘導腐蝕，并通過接地回流產生電流腐蝕，容易出現“水管破裂”、“煤氣泄漏”等事故[3]。綜合管廊類似于防護殼，既能避免納入其中的管線與土壤直接接觸產生的腐蝕，也能避免土壤沉降、頂面負荷等損害因素，同時管廊內置先進的監控系統動態跟蹤管理各類管線，能夠及時發現隱患便于維護，提高城市防災性能，保障城市生命線正常運行。

1.1.3 改善城市面貌

傳統直埋施工方式鋪設的管線，因出現維修、更新、擴容等需求時，不得不將路面像“拉鏈”反復打開，既影響周邊人群日常出行和道路交通順暢，又破壞周邊生態環境。將各類管線納入綜合管廊，能避免因維修、更新、擴容而導致“馬路拉鏈”以及架空線“蜘蛛網”現象發生，有利于道路交通順暢，改善城市面貌。

1.1.4 滿足管線擴容需求

城市化進程的快速增長對環境保護和公共資源供給能力提出新的挑戰。城市地下綜合管廊無需進行二次開挖即可完成管線擴容需求。因為相比于重新開挖路面管線擴容這種傳統直埋施工方式，城市地下綜合管廊在規劃設計時不僅考慮了遠期管線的供給能力，在設計建造時也為未來公用事業預留了固定空間，從而滿足管線遠期發展的需要[3]。

1.2 主要劣勢

1.2.1 初始投資大

城市綜合管廊的建設成本主要由管廊主體和專業管線兩大部分組成，據測算管廊主體的建安費和輔助設施采購費約為8000萬元/km，管廊內管線的鋪設費約為4000萬元/km，比傳統直埋施工方式高出一至兩倍[4]。我國已建成和正在建設的管廊主要以政府出資為主，給當地政府帶來了巨大的財政壓力，不利于大規模推廣地下綜合管廊建設。

1.2.2 利益協調難度高

城市綜合管廊項目干系人眾多，利益協調難度大。基于管廊的公用事業屬性，政府方作為項目主要發起人，關注社會效益；社會公眾作為主要受益者，注重管廊服務質量；管線單位作為使用者，若入廊費用高于自行鋪設成本，將影響管線單位的入廊意愿；投資者作為項目投資人，則追求項目收益最大化。

1.2.3 內部管線兼容性

由于綜合管廊將多種管線容納于共同的空間內，因此內部管線之間有相互作用影響，例如蒸汽和熱水管線對電氣和通訊管道的絕緣體以及飲用水管道的熱影響；電力系統的電氣、電磁影響的潛力；蒸汽管的破裂對其他管線的影響；供水管道的破裂引發管廊內部積水等都表明某種管線的破裂或爆炸，也許會使其他管線出現損壞和供給服務中斷現象，而這些都體現了協同作業特征。

1.2.4 綜合管廊安全性

綜合管廊的安全性在一定程度上影響一個城市的功能，因為綜合管廊容納多條市政管線，是城市發展的物質基礎，也是城市的重要生命線工程，而地下綜合管廊的的一些關鍵措施比如結構安全性能、防火、防洪、防人為破壞對管廊起著關鍵性作用[5]。

1.3 主要機會

1.3.1 國家政策支持

“十三五”規劃提出增強城市綜合承載力，提高城市運行效率。政府以政策為導向，先后頒布《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》、《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》等一系列政策支持文件，積極推進地下綜合管廊建設，統籌各類市政管線規劃、建設和管理，解決反復開挖路面、架空線網密集、管線事故頻發等問題，提高城鎮化發展質量[6]。

1.3.2 城市化進程加快

據統計截至2016年底，我國城鎮化率已達56.1%，城鎮人口達到7.7億。城市化進程的快速發展，為城市發展承載物質基礎的通訊、燃氣、電力等公共基礎設施提供大量需求。隨著城市淺層地下空間的擁堵，城市發展對公共基礎設施承載力不斷增加的需求與公共基礎設施服務供給之間的矛盾日益突出。

1.3.3 產學研聯合

提高城市承載力，發展地下綜合管廊離不開產學研的密切合作。國內地下空間領域一流高校構建基于校企協同的城市地下空間工程專業創新型人才培養機制，為管廊建設輸送復合型人才。中國中冶等多家行業龍頭企業與研究機構共同組建“管廊技術研究院”，設立創新平臺為地下綜合管廊技術研發、實驗、應用、推廣和各類人才培養提供基地。

1.4 主要威脅

1.4.1 思想認識存在誤區

因綜合管廊初始投資遠大于傳統直埋施工方式，故而認為管廊的建設不經濟。這種認知顯然是片面的，未能充分考慮管廊建設避免道路開挖交通堵塞、減少管線后期維修成本以及因施工產生地下管線事故造成的損失等外部效益。臺灣曾以信義信6.5km為例進行測算，管廊建設初始成本溢出5億元臺幣，但75年運營期間卻產生2377億元臺幣效益值[7]。

1.4.2 老城區管廊建設困難

老城區管廊建設需要開挖道路，封鎖周邊交通并且施工周期較長，同時為避免開挖過程中損壞既有管線，需要摸清道路下原有管線布置情況。然而多半城市早期地下管線數據早已丟失，重新調查地下管線布置情況需要花費大量人力、物力和財力。施工前期準備工作量大，導致老城區管廊建設成本大于新城區，建設步伐緩慢[2]。

1.4.3 法規體系不夠完善

截至目前，我國出臺多部城市綜合管廊相關政策指導意見，并取得一定進展，但仍缺乏國家層面的、針對性強的相關法規政策，針對綜合管廊發展的詳細、系統的政策制度研究與制定仍有很大空白，管線入廊機制、有償使用機制、建設費用分攤機制仍需進一步完善推廣，同時進一步完善管廊規劃、設計、施工、驗收、經營方面的標準。

2 地下綜合管廊的SWOT矩陣

結合SWOT分析法，選擇我國城市地下綜合管廊發展戰略，提出適合我國地下綜合管廊發展戰略的具體建議。

2.1 構建外部因素評價矩陣（EFE）

外部因素評價矩陣（EFE矩陣）是一種分析外部環境的工具，從機會和威脅兩個方面找出影響分析對象發展的關鍵因素。EFE矩陣構建步驟如下：

①從機會和威脅兩個方面確定關鍵影響因素。

②根據各因素的重要性，分別賦予不同的權重。

③對各因素進行評分，分至1～4四個不同等級，1代表很差，2代表達到了平均水平，3代表較好，4代表很好。

④將各因素的權值和評分相乘，計算加權后的分數，匯總所有因素的加權分數得到總的加權分數。分析綜合管廊的外部環境，結合機會和威脅的關鍵因素，構建外部部因素評價矩陣（IFE）如表1所示。

本文采用小組評分法（綠城東方1人、南京世茂地產3人、蘇南融創3人、朗詩地產2人），對外部因素及矩陣評估，綜合管廊在EFE矩陣中取得了2.82的總分，高于平均水平2.5分，充分說明綜合管廊所面臨的機會大于威脅。因此，要充分利用發展機遇，積極應對面臨的威脅，全面推進綜合管廊的發展。

2.2 構建內部因素評價矩陣（IFE）

內部因素評價矩陣（IFE矩陣）是一種分析內部環境的工具，從優勢和劣勢兩個方面找出影響分析對象發展的關鍵因素。EFE矩陣構建步驟如下：

①從優勢和劣勢兩個方面確定關鍵影響因素。

②根據各因素的重要性，分別賦予不同的權重。

③對各因素進行評分，分至1～4四個不同等級，4代表主要優勢，3代表次要優勢，2代表次要劣勢，1代表主要劣勢。

④將各因素的權值和評分相乘，計算加權后的分數，匯總所有因素的加權分數得到總的加權分數。分析綜合管廊的內部環境，結合優勢和劣勢的關鍵因素，構建內部因素評價矩陣（IFE）如表2所示。

■

經過小組分析，綜合管廊在IFE矩陣中取得了2.95的加權分數，明顯高于平均分2.5分，表明內部優勢因素強于劣勢因素，綜合管廊發展潛力大。

2.3 構建地下綜合管廊的SWOT矩陣

基于我國城市地下綜合管廊發展SWOT分析，結合上述EFE矩陣和IFE矩陣的結果，通過內部因素和外部環境相互交叉匹配進行多種組合策略分析，建立綜合管廊的SWOT矩陣（見表3）。

3 地下綜合管廊的發展對策

基于SWOT矩陣，分析多種組合策略，提出地下綜合管廊發展對策。

3.1 引入社會資本，拓展融資渠道

針對我國地下綜合管廊建設資金主要依靠政府財政性撥款這一現狀，擬引入市場競爭機制，通過“開放市場、引入競爭、公開招標、特許經營”的方式，形成“政府指導、市場運作，社會參與”的公私合作新型模式（簡稱PPP）。一方面，通過公開招標、市場競爭吸引社會資本積極參與投資地下綜合管廊的建設，拓寬了建設資金的來源，減輕了政府的財政壓力。另一方面，政府不再直接參與管廊的投資和建設管理，只負責制定宏觀政策和操作規程，充分發揮其監管作用，轉變政府職能。

3.2 完善法規體系

制定相應的法規體系推進地下綜合管廊的發展。借鑒日本的《關于建設共同溝的特別措施法》，制定管線入廊強制性法規，明確入廊的具體要求。規定在已經建設管廊的區域各類管線不得自行鋪設必須統一入廊，并向經營管理機構繳納一定的入廊費用，同時就管廊的所有權、規劃權、建設權、管理權和使用權等作出具體的規定。完善管廊建設的技術規范，對管廊的各種設計（如布局設計、結構設計、管線設計、防災設計等）、施工方法（如施工工藝、施工安全、施工流程等）、材料設備（建筑材料、管線材料、通風系統、監控系統、通信系統、供電系統、排水系統等）、質量驗收（驗收方法、驗收流程、驗收標準）制定具體的標準和規范。

3.3 總體規劃地下綜合管廊建設

為了收集確切的信息，更好建立起城市管線數據庫，[9]政府部門組織地下管線普查工作。另外為避免管廊運行效率低下、運營費用高，政府部門需科學地總體規劃地下綜合管廊，按照“考慮城市長久發展需求、結合地下空間綜合開發、完善管線合理配置”的原則對地下管線實行統籌規劃、建設、管理。對于新建城區，我們可以實施統一規劃、同步施工道路建設與管廊建設，有效根據道路等級標準構建起有機結合支干線的管廊系統[7]。逐步向老城區推進，形成綜合管廊網絡。

3.4 成立專門機構統一協調管理

綜合管廊內部容納多條市政管線，而各類市政管線又分屬不同單位，涉及不同的利益和管理方法。故我們應成立專門的管理機構，防止各單位和部門只為私利，打破傳統的管理體制即“誰擁有，誰管理”，流程制定運營管理辦法不僅規范管理了管線單位的入駐、綜合管廊日常運營維護及收費進行，也加強了對管線單位的監管，同時嚴禁管線單位在管廊建成后再另行開挖埋設管線[2]。

3.5 建立智能化信息管理平臺

充分整合BIM、GIS、溫度感知以及火災報警等監管控制信息技術，搭建互聯網+下的信息化職能管理平臺，將綜合管廊內的各項實體硬件設施轉化為線上平臺的虛擬化數據，對溫度、濕度、空氣濃度等各項指標進行智能實時監控，同時利用信息技術對管線的各項性能參數進行整理歸納，實現管廊空間管理的智能化、動態化、可視化。

4 結語

隨著我國城市化進程加快，對承載物質基礎的通訊、燃氣、電力等公共基礎設施的需求日益增加，發展地下綜合管廊提高城市承載力已成必然趨勢。面對機遇與威脅，并結合地下綜合管廊自身優勢與劣勢，制定適合地下綜合管廊發展的策略。積極引入社會資本，拓寬投融資渠道；完善法規體系，明確入廊要求；制定科學合理的地下綜合管廊建設總體規劃；成立專門的管廊主管部門，統一協調各管線單位；建立智能化信息管理平臺等，促進地下綜合管廊健康快速發展，推動新型城鎮化和城市生態文明建設。

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