北洋政府時期“軍人干政”問題簡析

【摘 要】 本文以在民國初年北洋政府時期的“軍人干政”問題為研究對象，通過對1911-1916年袁世凱統治時期的“軍人聯合”干政、“督軍團干政”以及“軍人干政”在民初政治制度上的體現即軍人對北京政府的大總統、內閣、國會影響的梳理，簡要的分析北洋政府時期“軍人干政”成為普遍現象的原因以及影響。

【關鍵詞】 北洋政府 軍人聯合 督軍團干政 軍人干政

一、袁世凱時期的“軍人聯合”干政和“督軍團”干政

（一）袁世凱時期的“軍人聯合干政”

袁世凱當政時期，由于袁的威勢很大，地方勢力比較收斂。這一時期的“軍人聯合”多是出于袁世凱的授意，為袁氏的政治目的服務的。

這一時期的“軍人聯合”干政的表現方式是：第一，地方軍人聯合發電表示與袁世凱政治立場的一致，比如：南北議和期間，清軍將領“馮國璋、段祺瑞等64人電伍廷芳，提出與袁世凱相同之清帝退位條件。”[1]第二，地方軍人聯合發電直接干預中央決策，比如：“1912年2月9日，清督張鎮芳、張勛、段祺瑞、齊耀林、張廣建、張懷之、張錫鑾、李盛鐸、陳昭常九人聯銜電內閣奏，請速降明諭，宣布共和，悉以政權公諸國民。”[2]

這個時期的“軍人聯合”干政已經涉及到國家的外交、內政的各個方面，甚至包括總統選舉。從辛亥革命到1916年袁世凱“洪憲帝制”這一段時期內，軍人的“聯合干政”行為，為“洪憲帝制”失敗后“督軍團”的誕生埋下了伏筆。

（二）“督軍團”的活動

1916年6月初，馮國璋召集的南京會議無果而終，長江巡閱使張勛便立即邀請自南京北返的代表到徐州開會。張勛在會上提出了10條解決時局的“要綱”。這就是第一次徐州會議，實際上初步形成了北洋軍閥的地方同盟。

這個同盟的實際首領是張勛，自這次會議后，極力干預中央政治。“8月初，他致電黎元洪及各省督軍，要求國會開會前，將議員中參與二次革命的黨人與帝制分子同時清除。9月2日，張勛通電指責入選內閣的原國民黨人張耀曾，要求將其逐出內閣；13日，更聯絡各省督軍10余人，要求將張耀曾交法庭公審。同時，張勛還極力譴責入選內閣的外交總長唐紹儀。”[3]

國會議員和社會輿論都強烈反對張勛的行為。但是張勛無所收斂，反而在9月間與安徽省長倪嗣沖發起召集第二次徐州會議。21日，會議正式成立“省區聯合會”，這就是后來被稱為“督軍團”的機構。意在加強北洋團體勢力，支持段祺瑞為首的中央政府。1917年1月，借為馮國璋祝壽之機，徐樹錚等人建議倪嗣沖邀各省督軍代表到徐州，由張勛主持，召開第三次徐州會議。會議提出了解散國會、促成憲法、改組內閣和總統府等四項主張。[4]及至參戰之爭的發生，段祺瑞更是公開利用“督軍團”推行自己的政策，使中國政治進一步蒙上軍人干政的污點。

1917年，美國對德宣戰。段祺瑞是決心參戰的，但是卻遭到了總統和國會中部分議員的反對。4月9日，他電召各省督軍赴京開會，商定外交大計，于是與會者一致支持段祺瑞的外交政策。5月1日，國務院討論對德方針，倪嗣沖率部分督軍陳述意見，國務會議最終通過了對德宣戰案，由段祺瑞面交黎元洪，迫使黎同意參戰。隨即，參戰案提交國會審議。為了使國會通過參戰案，段祺瑞指示“公民團”包圍國會，并試圖解散國會，脅迫對德宣戰案。事件發生后，全國大嘩，國會堅決要求改組內閣，請段祺瑞辭職。督軍團成員見事不遂，只好相繼離京，到天津、徐州謀劃下一步行動。

部分督軍與督軍代表南下徐州于5月23日召開了第四次徐州會議，策劃解散國會、驅逐黎元洪。而下野的段祺瑞則選擇天津為再起的基地。隨后而來的就是“張勛復辟”。段祺瑞組織討逆軍“三造共和”，組織新政府，迫使黎元洪下野并且解散了原國民黨人占多數的國會，一舉三得。

段祺瑞重新上臺后，7月26日，國務院決議無條件加入協約國，對德奧宣戰。后因段祺瑞曲解《臨時約法》，拒絕恢復國會，南下的孫中山隨即發動護法運動。段決心以武力統一南方，但隨著湖南戰事的失敗和北洋系主和派的掣肘，段祺瑞的武力統一政策最終失敗，被迫再次辭職。

但段祺瑞并不甘心失敗，仍選擇天津為再起的基地，并與1917年12月2日召開了由七省三區的督軍代表參加的天津會議。會議制定了對南方的作戰計劃，并迫使馮國璋發布對西南的討伐令，使段祺瑞再度組閣。“天津督軍團會議，就局部而言，是北洋系內部主戰派對主和派、皖系對直系的斗爭；但就中國近代政治而言，它迫使中央政府改變既定政策、接受會議制定的實施計劃，成為軍人干政的又一典型，構成了北洋時期中央權力削弱、地方權力上升的重要環節。”[5]

二、“軍人干政”在民初政治制度上的體現

（一）在國家元首上的體現

大總統是國家元首。為了約束袁世凱，1912年頒布的《臨時約法》將總統制改為內閣制。但是，袁世凱在位期間并不滿足于現有的總統權力，而是極力擴大總統權力，破壞內閣制，繼而取消國會，甚至走上了復辟帝制的道路。袁世凱之所以能夠這樣，最根本的原因是他是北洋系的最高首領，有著強大的軍事實力和威望。而袁世凱后的歷任總統，大多缺乏軍事實力而無實權。

1916年7月，黎元洪宣布就任大總統。任命當時北洋系中首屈一指的領袖段祺瑞為內閣總理。在段就任后，就強調責任內閣制，造成了“府院之爭”，幾乎每次總是以總統的讓步而結束。最后造成“張勛復辟”。

“張勛復辟”失敗后，馮國璋代理大總統，雖然馮有一定的地盤和軍事實力，但是遠沒有段祺瑞強大。最終在于段祺瑞“戰還是和”的交鋒中敗下陣來。1918年10月10日上臺的大總統徐世昌，一無軍事實力，二無地盤，所以也是處處受制于段氏皖系。

1922年第一次直奉戰爭直系勝利，控制了中央政權。曹錕謀當總統，遂以徐世昌系安福國會非法選舉產生為由，逼迫其下臺。1923年，曹錕急于上臺，便導演出“賄選”鬧劇。1924年11月，段祺瑞在奉系和馮玉祥的支持下，組織臨時執政府，任臨時執政。但是因其早已沒有軍隊和地盤，實際境況已與當年的黎元洪和徐世昌相差無幾。1926年4月，段祺瑞下野。1927年6月，奉系張作霖憑借其軍事實力組織安國軍政府，實行軍事獨裁統治。

由此可見，袁世凱之后的北京政府，作為共和制度下的國家元首是每況愈下的。

（二）在國會的表現

國會是共和制度的最基本標志和體現。1913年4月第一屆國會成立，但是在第二年一月就被袁世凱非法廢止。袁世凱死后，1916年8月國會正式恢復。在1917年的“參戰問題”中，國會尚能代表民意，拒絕參戰。但最終在7月13日被張勛非法解散。張勛失敗后，段祺瑞上臺，不再恢復國會，而是設置臨時參議院。皖系北京政權于1918年6月開始進行第二屆國會選舉，皖系通過操縱選舉，使皖系政治集團安福系獲得了70%以上的席位，故這屆國會被稱為“安福國會”，但其并不能代表民意。

直系上臺后，于1920年8月30日宣布“安福國會”自行閉會。一直到192年6月，國家處于無國會狀態。1922年6月，第一屆國會恢復。但其成為曹錕“賄選”的工具。

“民國建立依賴，僅第一屆國會就經歷了袁世凱解散、段祺瑞恢復、黎元洪解散、南方非常國會、曹錕在恢復等幾番折騰，成為軍閥手中的玩物；至此，議員更受軍閥的收買，出賣人格，選舉總統，尤使國會威信掃地，共和制度蒙羞。”[6]

（三）對內閣的影響

1912年頒布《臨時約法》，變總統制為責任內閣制，規定內閣為中央行政機關，正式名稱為國務院。國務總理及各部總長“輔佐臨時大總統，負其責任”。[7]

袁世凱死后，北京政府歷屆內閣大致可分為以下幾種情況。

第一種情況是，總理政治資本和軍事實力雄厚。如段祺瑞，強行推行政策，如遭總統或國會反對，則借助其軍事實力加以壓迫。

第二種情況是，總理為幾派軍閥妥協的產物。如靳云鵬，需要周旋于各派勢力之間，力求找到平衡；一旦失去平衡，則往往證據動蕩，內閣垮臺。

第三種情況是總理為實力強大的軍閥派系所推薦，但并沒有獨立決策的能力。對軍閥稍有不從，就會處境艱難。1922年9月，在吳佩孚支持下，以王寵惠為首的“好人內閣”成立，但遭到曹錕一派的反對，以至于內閣僅維持了兩個月即全體辭職。

在第一種情況之下，內閣總理以軍事實力壓迫國會和總統；在第二、三種情況下，內閣總理則受到軍閥實力的壓迫。這顯示出，在北京政府時期，內閣實際上是被實力派軍閥玩弄于鼓掌之中的。

三、“軍人干政”現象出現的原因

北洋政府時期的所謂“軍人干政”，是指“軍事集團政治化”，混隊首領極其所代表的利益集團在國家政治生活中起主導作用的政權形式，政治集團和政客成為軍事利益集團的附庸、工具或擺設。[8]我認為造成“軍人干政”成為普遍現象的原因有以下兩點。

第一，袁世凱死后，段祺瑞組閣，重新任命各省的軍政長官。北方和長江流域各省的實權人物基本上是袁世凱時期的原班人馬，軍事力量強大。而西南六省和浙江做了調整。這樣的任命反映出段祺瑞企圖利用北洋系，拉攏進步黨人和西南實力派，打擊國民黨人，維護北洋政權的用心。“在隨后的參戰之爭中，這一企圖雖有一定程度的實現，但卻造成日后軍人干政、地方坐大，乃至軍閥割據混戰，形成段祺瑞也控制不了的局面，這顯然是段祺瑞所始料不及的。”[9]這是造成“軍人干政”的直接原因。

第二，對于晚清督撫專權的繼承和科舉制的廢除有一定的關系。晚清由于鎮壓農民起義地方團練的興起，造成了地方督撫的權力大于中央，甚至干預中央的決策。而北洋系軍閥的前身就是李鴻章創辦的淮軍，所以也就繼承了類似于晚清的一種中央-地方關系。另外，科舉制的廢除也對軍閥勢力的增長有一定的關系。由于科舉制被廢除，阻礙了當時社會的階層流動，使得大批的民眾紛紛參軍，下層民眾只有從軍才能改變社會地位，這就為軍閥的坐大提供了一定的基礎。

四、“軍人干政”的影響

第一，軍閥統治在客觀上對民族主義的發展起了推動作用。自從中國進入半殖民地半封建社會后，民族主義就在社會的價值取向當中占據了主導。軍閥要想干政，介入中國的政治中心內，就必須要宣揚民族主義和愛國主義，無論他們是否真心。

第二，軍閥為了提升自身的實力，不斷加重對社會經濟和人民財富的壓榨掠奪，其負擔主要落在了廣大的下層人民身上，使他們的生活更加艱難。然而，軍閥為了自身實力的發展，大都重視實業建設，在一定程度上促進了中國近代化的發展。

【參考文獻】

[1] 李新主編：《中華民國史·大事記》（第一卷），中華書局2011年版，第317頁。

[2] 同上書，第321頁。

[3] 張憲文主編：《中華民國史》（第一卷），南京大學出版社2012年版，第190頁。

[4] 曾毓雋：《憶語隨筆》，《北洋軍閥史料選輯》（上），中國社會科學出版社1981年版，第268頁。

[5] 張憲文主編：《中華民國史》（第一卷），南京大學出版社2012年版，第204頁。

[6] 張憲文主編：《中華民國史》（第一卷），南京大學出版社2012年版，第225頁

[7] 《臨時約法》第44條，《臨時政府公報》第35號，1912年3月11日。

[8] 許紀霖、陳達凱主編：《中國現代化史》，上海三聯書店1995年5月版，第380頁。

[9] 張憲文主編：《中華民國史》（第一卷），南京大學出版社2012年版，第189頁。

作者簡介：張林鵬，男，漢，河南鄭州人，學歷：碩士研究生，學校：鄭州大學，研究方向：中華民國史。