社會組織參與社會治理：理論、困境和對策

【摘 要】 社會治理在很大程度上依賴社會組織來完成，沒有社會組織的參與不可能完全實現社會治理目標。社會治理離不開政府對社會事務的治理，也包括社會組織的參與和合作。社會組織參與社會治理具有現實和理論依據，它通過發揮管理社會事務、調節社會矛盾、推動公民參與、提供社會服務等作用提升了目前的治理水平，但也存在獨立性差、發展不平衡、相關法律規范落后、專業人才缺乏、功能不完備等方面的困境，需要從政府、社會組織、社會公眾三個層面著手來推動社會治理體制的創新。

【關鍵詞】 社會組織 社會治理 合作治理 多元參與

隨著“有限政府”“服務型政府”等政府改革理念的興起，我國的政府職能開始轉變，公民的參與意識、合作意識的不斷提升，使得政府和社會之間的關系不斷得到優化，社會組織呈現出快速發展態勢。黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理體制”，“激發社會組織活力”，在社會治理過程中要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，激勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。社會組織作為國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分，是社會治理的重要主體和依托。要實現社會治理的目標，不光需要政府對社會事務進行治理，還需要社會組織的參與和合作。截止2018年3月底，我國社會組織數量已達到76.7萬個，其中社會團體35.6萬個，社會服務機構40.5萬個，基金會6434個[1]。根據2016年底的數據，我國社會組織接收各類社會捐贈786.7億元，吸納社會各類人員就業達1239.3萬人，形成固定資產總價達5359.6億元[2]。由此可見，社會組織在我國不同領域正發揮著重要作用，也有相應的承接政府部分職能轉移的能力。“社會治理”理念的提出取代了過去的“社會管理”理念，實現社會治理目標需要實現政府、社會組織等主體之間的合作與互動。

一、社會組織參與社會治理的理論基礎

（一）、社會組織參與社會治理的現實性

黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經由人民日益增長的物質文化需求與落后的生產力之間的矛盾轉變為人民對美好生活的向往與發展不平衡與不充分的矛盾。要使人民對美好生活的向往成為現實，光依靠政府的想法是行不通的。隨著時代的發展，傳統的國家管理方式發生了重大變化，“社會治理”取代了過去的“社會管理”。“管理”與“治理”雖然只有一字之差，但在意義上卻產生了很大的不同：“社會管理”意味著不同主體之間的關系是管理者和被管理者，而“社會治理”的核心包括兩個方面：既有橫向的多元主體并存，又有縱向的上下互動，體現了各主體間是相互合作、共同協商社會事務的平等關系[3]。

實現現代社會治理的目標需要自上而下的縱向紐帶，也需要橫向紐帶，二者存在互補關系。縱向紐帶通過保證黨委領導、政府負責來為我國經濟社會穩定有序的發展提供了剛性制度的約束，但這種強制性的行政命令方式會削弱公眾的參與意識，從而更加的依賴政府[4]。然而，政府能力是有限的，它不能包辦社會方方面面的事務，也滿足不了公眾不斷增長的個性化需求。在這種情況下，橫向紐帶的優勢便可以被充分的凸顯出來，它通過承接公共服務來可以推進政府職能轉變[5]，通過橫向拓展來使社會成員編織到一個個網絡中來，能夠有效地動用社會資源，為社會成員——尤其是弱勢群體提供個性、多元和人性化的服務[6]。

自國家提出“創新社會治理體制”的新命題以來，社會對于政府和社會組織的關系出現了新的期待，黨和國家也越來越重視社會組織的力量，而事實也證明，社會組織在協調社會矛盾、提供公共服務、推動公民參與等多方面都發揮了重要作用。

（二）、社會組織參與社會治理的理論視角

1、市場/政府失靈理論

市場機制可以發揮資源自由配置的作用，但是市場本身存在著的自發性、滯后性和盲目性特點使政府暴露出了很多的問題，使得西方傳統信奉市場法則的行為遭到了沖擊。市場失靈理論認為：市場可以在提供私人物品時能夠發揮巨大的作用，但在提供公共物品時卻不可行，主要是由于在公共物品時供給過程中會產生很多的“搭便車”行為，但供給方不能或很難排除這種現象，從而會導致公共物品的匱乏。由于市場存在失靈，政府的傳統守夜人角色便不能繼續，這就為后來的政府干預提供了基礎。

政府的強干預也曾起到過很重要的作用，但隨著而來的更多是高成本、機構臃腫等政府機構本身的問題，也證明了光靠政府的強干預是行不通的。布坎南的政府失靈理論指出：人在政治市場上和經濟市場上是一樣的，政府也不是完美的，它失靈的原因可以歸結為決策失誤、政府的低效率、追求規模最大化、政府的尋租行為。

由此可知，市場和政府都存在失靈的情況，所以社會越來越關注以社會組織為代表的第三部門。但在后來也發現，社會組織自身的發展也存在著很多的不足，單獨寄希望于社會組織也是行不通的，后來便出現了合作治理的新思路。

2.合作治理理論

合作治理理論最早由美國學者提出，他們將合作治理定義為：一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的，以共識為導向的、商議的，旨在制定或執行公共政策或管理公共事物或資產的治理安排[7]。中國學者張康之指出：合作治理是開放的治理，在合作治理模式中，雖然政府在治理過程中發揮著引導的作用，但是，參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發揮應有的作用，在處理社會公共事務的過程中，都能夠平等表達意見和積極地采取行動 [8]。因此，合作治理的主體之間是平等而非管理與管理者之間的關系，也不是領導與領導者之間的關系，而是隨著經濟全球化和政治全球化時代到來時，一種新的國家治理理念的體現。

二、湖北省社會組織參與社會治理存在的困境

（一）湖北省社會組織發展情況

社會組織是又稱民間組織、非營利組織，對應國外一般稱為非政府組織，在我國是指政黨、政府之外的各類民間性組織。我國民政部將民間組織分為分為人民團體、社會組織和未登記或轉登記團體，具有非政府性、非營利性、志愿公益性的特點。

伴隨著各地地方社會治理實踐，社會組織已經日益成為了社會治理日益重要的主體力量。以湖北省為例，通過該省民政廳發布的文件可知，自2007年以來，該省的社會組織數量不斷增加，截至2018年3月底，共有社會團體，其中社會組織12307個，民辦企業單位16892個，基金會154個[9]。

目前，該省的社會組織發展情況存在以下特點：一是數量不斷增加，但總量偏少；二是結構不平衡，發展不平衡；三是資源渠道增多，但資金來源不穩定；四是政府公共服務職能正在被承接；五是有關社會組織的監督逐漸變得公開化和透明化；六是社會組織中的管理和專業人才缺乏。

（二）、社會組織參與社會治理面臨的現實問題：

治理理論推動了社會組織的產生，社會組織又在很大程度上提高了社會治理水平，在協調社會利益矛盾、推動民眾參與、提供公共服務等方面來承接了原本政府的職能，使得國家的治理方式呈現出了民主化和社會化的特點。然而，大量的學者研究發現，社會組織在社會治理過程中也常常會出現“志愿失靈”的情況[10] 。

1.“官辦色彩”濃厚，獨立性差

我國的社會組織形成主要有兩種模式，一種是自上而下的民間成長模式，一種是自上而下的官方舉辦模式[11]。湖北省有相當大數量的社會組織是在后一種模式中成長起來的，在政府部門職能機構轉移和機構精簡過程中發展起來。這種社會組織在各種方面都會沿襲在政府部門的老一套，而很少有創新之處，尤其是社會組織的重要領導都是由黨政領導和政府部門主管來兼任，或者是將退休領導直接安排在其中。這樣一來，社會組織的本質與政府部門無異，只不過是政府部門另設的機構，所以在承擔社會事務，處理社會問題的方式上沿襲的依然是老一套，體現不出社會組織參與社會治理的優勢。除了社會組織本身帶有濃厚的行政色彩之外，政府部門也常將社會組織看作是自己的下級，可以對社會組織的領導下達命令，從而使得社會組織內部缺少了獨立性，不利于社會組織的健康發展。

2.結構不平衡，發展不平衡

行政部門對社會組織的管理主要包括登記管理、評估管理和對境外非營利組織境內活動的管理，但民政部對所有社會組織的重視程度并不相同。如果政府覺得某一領域迫切需要相關社會組織的參與，那么就會給予它們更多的機會參與社會治理，投入相應的資源時也會更加慷慨，但若不是政府認為很重要的領域，該領域所受的資助就會相對較少，導致有些領社會組織領域的資金來源十分匱乏[12]。黨的十八屆三中全會提出要重點培育和發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”，因此，隨著黨和國家的號召，湖北省投入到社會組織的資金也主要集中在這些方面，而非平均地分配到所有社會組織，這也會導致另一個問題的產生，即政府倡導領域的社會組織會越來越多，會越來越以政府為導向而不是以社會為導向。

3.相關法律法規不完善

完善的制度體系是政府和社會組織進行有效地合作治理的基本前提，雖然我國在近些年已經開始制定了相關的法律規范，但總體上的制度體系還不完善，個別的制度還存在矛盾，與我國的社會經濟發展不相適應[13]。

4.專業人才缺乏

專業人才能夠為我國當前政府與社會組織針對社會事務進行合作治理提供良好的帶領和指導作用，但我國社會組織的發展仍然處于一個起步階段，組織內部的人員十分復雜。而與社會組織成長與發展具備相應專業素質的人員并不多，易導致組織本身的工作缺乏規范性和科學性，也不利于社會組織有效承接由政府轉移的一些功能。

5.資金來源不足

相較外國，我國的社會組織發展程度很低。任何社會組織的發展與成長又離不開資金的支持，我國的社會組織資金主要來源于政府購買和社會捐贈，但這些資金投入方式常常會伴隨著很多的不確定性，使得社會組織的資金來源緊張，從而容易導致社會組織參與社會治理的能力大大降低。社會組織從事某項工作不光需要考慮意愿，還需要考慮投入的相應能力，湖北省的社會組織同樣也會面臨著資金來源不穩定的難題，如何解決這個難題需要參與社會治理的多方參與主體共同努力。

三、湖北省社會組織參與社會治理的簡要對策

社會組織作為參與社會治理的重要主體之一，其正發揮著日益重要的帶動作用，針對它在發展過程中遇到的一些問題，需要從以下幾個層面著手進行解決，同時強調要發揮不同主體之間的合作，才能有效實現社會治理的目標。

1.國家層面

黨和國家針對社會組織發展中存在的一些問題，一方面要始終堅定合作治理的社會治理方向，不斷增加對社會組織的信任度，又要在給予獨立性的同時進行有效的監管，確保社會組織的努力方向與社會前進方向一致；另一方面又要積極完善相關法律法規，使社會組織的工作具有法律依據，要發揮社會組織的獨立性，減少對其資金投入上的行政干預。

2.社會層面

社會、市場與政府之間不是對立沖突的關系，在社會治理過程中，并非只有政府才需要承擔相應的責任。政府和企業之間應當通過公私合作，將私人部門的這一優勢以及私人部門進行管理先進經驗、技術和方法納入社會治理中來。社會組織要不斷完善自身職能，明確自身的定位和導向是社會而不是政府，積極培育相關的專業人才，不斷提升自身的獨立性和工作的規范性、科學性。

3.個人層面

社會治理并非單是政府和社會組織等主體才能發揮作用，公眾是社會的重要組成部分，在治理社會的過程中也能夠產生重要的影響。要實現社會治理的目標，需要提升公眾的文化素質和責任感，要使社會公眾意識到治理并非單單是幾個主體的事情，也與自身密切相關，要加強對政府和其他組織工作的支持力度，從而有利于提升社會治理的整體效果。

【參考文獻】

[1] 《民政部社會服務統計季報》（2018年第一季度），民政部網站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2018/201806041601.html

[2] 《民政部2016年社會服務發展統計公報》，民政部網站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml

[3] 趙小平、孔詳利、盧瑋靜：《精英組織參與城市社區社會組織培育：模式特征與策略選擇》，《新視野》，2013年第3期。

[4] 馬立、曹錦清：《社會組織參與社會治理：自治困境與優化路徑——來自上海的城市社區治理經驗》，《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》，2017年第2期。

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[7] Ansell and Gash Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）；544.

[8] 張康之.合作治理時社會治理變革的歸宿[J].社會科學研究，2012，（3）：42

[9] 《2018年社會服務發展統計公報》，湖北省民政廳網站，http：//www.hbmzt.gov.cn/ywzc/gcc/201805/t20180503_365389.shtml

[10] [美]萊斯特.M.薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織關系[M].田凱譯，北京：商務印書館，2008：47.

[11] 李莉，張藝.激發社會組織參與社會治理的政策支持策略——基于湖北省地方實踐的分析，理論月刊[J]，2016（01）：162-182.

[12] 陳義平.社會組織參與社會治理的主體行發展困境及其解構.2017（2）

[13] 倪永貴.社會治理創新中的政府與社會組織合作路徑探析——以溫州市為例，北京交通大學學報（社會科學版），2016（10）.

作者簡介：王雅（1994-）中南財經政法大學2017級碩士研究生，研究方向：公共政策、社會治理。