甘肅省人民調(diào)解案件補(bǔ)貼及司法社工介入專(zhuān)職化隊(duì)伍建設(shè)的反思

【摘 要】人民調(diào)解發(fā)展到現(xiàn)今存在的諸多問(wèn)題，其中第一個(gè)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼問(wèn)題矛盾突出，而經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼又是人民調(diào)解發(fā)展的基石，因此經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼問(wèn)題應(yīng)盡快的采取有效措施彌補(bǔ)不足。第二個(gè)是人民調(diào)解人員與結(jié)構(gòu)化改革創(chuàng)新問(wèn)題，如何行之有效的使人民調(diào)解工作適應(yīng)現(xiàn)階段的社會(huì)，筆者于文中提出了人民調(diào)解與司法社工的互聯(lián)新方向，即建設(shè)人民調(diào)解專(zhuān)職化隊(duì)伍。

【關(guān)鍵詞】 人民調(diào)解 經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼 專(zhuān)職化

一、甘肅省人民調(diào)解現(xiàn)狀及重要性分析

（一）甘肅省人民調(diào)解的現(xiàn)狀

甘肅省地形狹長(zhǎng)、地緣遼闊，民族眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，糾紛日益增多、糾紛的類(lèi)型也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了新變化。從糾紛的類(lèi)型來(lái)看，傳統(tǒng)的民間糾紛一般是民與民的糾紛，即鄰里之間的糾紛。現(xiàn)今的民間糾紛中村民與基層干部、村民與企事業(yè)單位或其他經(jīng)濟(jì)組織之間的糾紛日漸增多。從糾紛的領(lǐng)域來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響社會(huì)穩(wěn)定的各類(lèi)矛盾和不安定因素增多，解決難度也增大，糾紛的領(lǐng)域也在逐漸擴(kuò)大，由原來(lái)傳統(tǒng)民間糾紛如：婚姻、家庭、鄰里等方面，擴(kuò)展到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和政治生活的大部分領(lǐng)域如：資源開(kāi)采利用、移民搬遷、土地征用等，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展所帶來(lái)的新型社會(huì)糾紛層出不窮的出現(xiàn)[1]。

自2011年1月起人民調(diào)解施行至現(xiàn)今，人民調(diào)解得到不斷的重視和發(fā)展，尤其對(duì)解決基層人民內(nèi)部矛盾而言，走訴訟程序已不是解決矛盾糾紛的必經(jīng)途徑。根據(jù)《人民調(diào)解法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見(jiàn)》的規(guī)定，人民調(diào)解是免費(fèi)的，不收取任何費(fèi)用，工作保障經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體是縣級(jí)以上地方人民政府、村（居）委會(huì)以及企業(yè)事業(yè)單位，對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障。因此，人民調(diào)解就成為一種簡(jiǎn)單、便捷、成本低且行之有效的非訴訟矛盾糾紛解決機(jī)制。

（二）人民調(diào)解的重要性分析

甘肅省近三年通過(guò)人民調(diào)解這一方式進(jìn)行調(diào)解的各類(lèi)矛盾糾紛的辦案量相對(duì)平均。通過(guò)分析可以得出，目前甘肅省各市在民間矛盾問(wèn)題處理方式上，仍以人民調(diào)解為主要方式，由于人民調(diào)解既是我國(guó)傳統(tǒng)矛盾糾紛解決方式的時(shí)代提煉，又是我黨群眾路線在基層矛盾糾紛解決過(guò)程中的創(chuàng)造性發(fā)揮，具有非常強(qiáng)的時(shí)代性和政治性。因此，人民調(diào)解在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間仍是民間糾紛的主要解決方式，但需要伴隨時(shí)代的發(fā)展而深化改革。

全國(guó)各省十年來(lái)通過(guò)人民調(diào)解進(jìn)行調(diào)解的各類(lèi)矛盾糾紛的數(shù)量達(dá)5746.9萬(wàn)件，其中2011年各地人民調(diào)解組織共調(diào)解各類(lèi)矛盾糾紛893.5萬(wàn)件[2]。人民調(diào)解正響應(yīng)十九大報(bào)告所指出的，在構(gòu)成新時(shí)代中堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略是要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

二、甘肅省人民調(diào)解目前面臨的問(wèn)題

（一）人民調(diào)解員待遇及案件補(bǔ)貼問(wèn)題

人民調(diào)解辦案經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼嚴(yán)重不足這一現(xiàn)狀，辦案經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼也低于每個(gè)市的人均最低生活標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致人民調(diào)解人員在大部分程度上都是由社區(qū)行政化人員擔(dān)任，或者兼職擔(dān)任，對(duì)人民調(diào)解工作的開(kāi)展執(zhí)行和發(fā)展造成了很大程度上的限制。這闡明了甘肅省的人民調(diào)解工作分配不均的情況和人民調(diào)解補(bǔ)貼嚴(yán)重不足的嚴(yán)峻形勢(shì)。所以甘肅省人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼存在的問(wèn)題若無(wú)法妥善解決，人民調(diào)解就無(wú)法高效的發(fā)揮其本身的作用。從另一個(gè)方面來(lái)看，《人民調(diào)解法》表明要通過(guò)地方立法落實(shí)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)，但并非有了《人民調(diào)解法》的支持，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題就迎刃而解。甘肅省近三年的人民調(diào)解案件數(shù)和人民調(diào)解辦案經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼總數(shù)表明，人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員得到的人民調(diào)解補(bǔ)貼相對(duì)較少。人民調(diào)解的類(lèi)型和難易程度不分明，人民調(diào)解員所得到的案件補(bǔ)貼也相對(duì)不分明。導(dǎo)致甘肅省人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼問(wèn)題并未因《人民調(diào)解法》的實(shí)施得到較大的改善，法律落實(shí)不到位問(wèn)題，也使得人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼得不到保障。

（二）人民調(diào)解人員專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題

人民調(diào)解員目前主要是社區(qū)行政化人員擔(dān)任或者兼職擔(dān)任，所以人民調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)化水平不高。

（三）基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)變問(wèn)題

人民調(diào)解在傳統(tǒng)的社會(huì)矛盾糾紛解決中采用人情法理結(jié)合的方法具有良好的效果。近年來(lái)，伴隨著案件種類(lèi)的提升，領(lǐng)域的擴(kuò)展，諸如醫(yī)療糾紛、勞動(dòng)、環(huán)境糾紛等新型矛盾的涌現(xiàn)，人民調(diào)解的方式和專(zhuān)業(yè)性則顯得捉襟見(jiàn)肘，需要用更為新式的、專(zhuān)業(yè)的方法去調(diào)解矛盾。十八大后提出“國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變，以及十九大提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。而現(xiàn)代社會(huì)由熟人社會(huì)逐漸演變成陌生人社會(huì)，尤其是大量人口涌入城市造成的人口多元化結(jié)構(gòu)，使得基層社會(huì)治理的主要陣地—社區(qū)治理更是難上加難。人民調(diào)解在發(fā)展中的桎梏所導(dǎo)致的不足，使得人民調(diào)解公信力下降，人民更傾向于公安司法系統(tǒng)或者上訪等途徑。

三、對(duì)于甘肅省人民調(diào)解發(fā)展的幾點(diǎn)建議

（一）人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼建議

目前，在沒(méi)有地方立法的支持下，可以采取辦案補(bǔ)貼的方式來(lái)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的分配。如安徽省推廣“以案定補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”也是暫時(shí)解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的較好辦法。對(duì)于任命調(diào)解員的工作可以根據(jù)人員的專(zhuān)業(yè)、資歷等來(lái)分配，其補(bǔ)貼金額按案件的難易程度及數(shù)量分為不同等級(jí)進(jìn)行發(fā)放，對(duì)于簡(jiǎn)易民事糾紛（不需要調(diào)查取證，直接現(xiàn)場(chǎng)即可化解的民事糾紛案件），調(diào)解成功每一個(gè)案件，可給予補(bǔ)貼10-20元不等；一般民事糾紛（需要進(jìn)行調(diào)查取證，并有較全的材料和規(guī)范文書(shū)的糾紛），調(diào)解成功履行協(xié)議并歸檔可給予補(bǔ)貼30-50元不等；疑難民事糾紛（糾紛周期性一年以上的糾紛），并經(jīng)反復(fù)多次調(diào)解才成功的糾紛，調(diào)解成功履行協(xié)議并歸檔可給予補(bǔ)貼80—100元不等。重大民間糾紛（對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有重大影響的糾紛，涉及“民轉(zhuǎn)刑”等糾紛），調(diào)解成功履行協(xié)議并歸檔可給予補(bǔ)貼200—300元不等。[3]調(diào)解案件人次、時(shí)間分配上。每起重大復(fù)雜疑難糾紛由3—6人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解時(shí)間15天；一般糾紛由2—4人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解時(shí)間7天；簡(jiǎn)單糾紛由2人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解時(shí)間4天，調(diào)解員的誤工補(bǔ)貼每人每天35元，生活補(bǔ)貼每人每天25元。劃定疑難、一般、簡(jiǎn)單民事三類(lèi)糾紛類(lèi)型，由現(xiàn)政法委和司法局判定。[4]

（二）專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)

就筆者收集到的數(shù)據(jù)來(lái)看，甘肅省對(duì)于人民調(diào)解的需求仍然很大，目前隨著社會(huì)分工的不斷加深，兼職性的人民調(diào)解員崗位顯然無(wú)法滿足人民調(diào)解的需求，又由于現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于專(zhuān)職專(zhuān)崗以適應(yīng)工作精細(xì)化體系化的需求，所以人民調(diào)解職業(yè)體系伴隨著現(xiàn)代化職業(yè)體系的建立已然浮出水面。

一方面，專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解隊(duì)伍的建設(shè)首先就是專(zhuān)職化，即人民調(diào)解隊(duì)伍不再是由現(xiàn)階段社區(qū)主任+兼職的模式，而是由專(zhuān)職的人員管理人民調(diào)解，負(fù)責(zé)日常的事務(wù)，或者說(shuō)人民調(diào)解不再是社區(qū)中的一個(gè)掛牌部分，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧笇?dǎo)的，去除行政化的由人民內(nèi)部解決自身矛盾的地方。其次專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解隊(duì)伍的建設(shè)需要人民調(diào)解專(zhuān)員具備專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和內(nèi)涵，尤其是對(duì)人民調(diào)解的價(jià)值觀、人民調(diào)解的工作方法、人民調(diào)解的法律適用以及自身心理素質(zhì)等方面的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，都要達(dá)到專(zhuān)業(yè)化的水平。這已然涵蓋了基層法律工作者或說(shuō)基層法律服務(wù)提供者和社會(huì)工作者兩個(gè)專(zhuān)業(yè)。未來(lái)的專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解隊(duì)伍是為基層人民提供法律服務(wù)的社會(huì)工作人員，即司法社工這一范疇。所以人民調(diào)解的專(zhuān)職化與人民調(diào)解的專(zhuān)業(yè)化相當(dāng)于司法社工的“鳥(niǎo)之兩翼，車(chē)之雙輪”，即能運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和手法，以高效且良好的服務(wù)為基層提供法律服務(wù)，又能行之有效的解決人民內(nèi)部的矛盾，最后還能解決人民調(diào)解隊(duì)伍自身存在的問(wèn)題，即專(zhuān)業(yè)的崗位做專(zhuān)業(yè)的事情。

另一個(gè)方面，專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解隊(duì)伍的建設(shè)從公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的角度來(lái)看，其屬于法律服務(wù)范疇，而地方上將人民調(diào)解歸屬于綜治維穩(wěn)辦的一個(gè)分屬，且會(huì)定制指標(biāo)，并受制于雙重管理模式。但是人民調(diào)解隊(duì)伍不同于強(qiáng)制力保證下的司法和行政執(zhí)法，應(yīng)該運(yùn)用最接地氣的手段、最實(shí)效的服務(wù)回歸到為人民服務(wù)中去，以貼心的服務(wù)、善治的理念、柔軟的手法、最大的支持來(lái)幫助矛盾糾紛雙方解決問(wèn)題。

（三）加強(qiáng)社會(huì)治理模式

黨的十九大報(bào)告指出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。人民調(diào)解機(jī)制的大力發(fā)展，既是社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、專(zhuān)業(yè)化的結(jié)合，更是趨向提升人民幸福感的必然途徑。

四、甘肅省人民調(diào)解與司法社會(huì)工作互聯(lián)與嵌入的可行性

（一）調(diào)解人員的專(zhuān)業(yè)化與創(chuàng)新化

在專(zhuān)業(yè)化方面。首先人民調(diào)解與司法社會(huì)工作從本質(zhì)上講都是非盈利性質(zhì)的，都是為人民提供社會(huì)服務(wù)，所以?xún)烧咴诒举|(zhì)上有高度契合性。其次，傳統(tǒng)的人民調(diào)解與司法社會(huì)工作在價(jià)值觀上都是利他性的，其為人民解決問(wèn)題并不是以收取報(bào)酬為目的。并且人民調(diào)解與司法社工在工作中所遵循的基本原理也有高度的契合性。如兩者都會(huì)以柔性的方式在合法合理的前提下，作為第三方來(lái)溝通矛盾雙方，以矛盾雙方自治自決為前提，并建立融洽的專(zhuān)業(yè)關(guān)系，解決問(wèn)題。

在創(chuàng)新化方面。傳統(tǒng)的人民調(diào)解與司法社會(huì)工作有許多相同的價(jià)值觀與理念相契合，但是由于知識(shí)或者技巧的欠缺，大都由經(jīng)驗(yàn)主義使然，因此許多的人民調(diào)解員并不能以身言傳所用的工作方法。而司法社會(huì)工作則不同，在與矛盾雙方的溝通中，其能熟悉的運(yùn)用司法社工專(zhuān)業(yè)的治療方法和技巧，能自由且良好的切換自身所扮演的“角色”，如：中間者、傾聽(tīng)者、咨詢(xún)者、指導(dǎo)者、資源鏈接者等，并且能夠良好的運(yùn)用同理心、聆聽(tīng)、激勵(lì)、雙贏、引領(lǐng)等技巧，與矛盾雙方建立良好的關(guān)系。[5]

（二）調(diào)解體系的專(zhuān)業(yè)化與創(chuàng)新化

傳統(tǒng)的人民調(diào)解體系即程序化是碎片化的，并沒(méi)有一種固定模式，多是由案件調(diào)解員自身水平和習(xí)慣所決定，這也造成了調(diào)解程序的差異化與多變性。雖然人民調(diào)解是非訴訟的調(diào)解模式，但為了調(diào)解過(guò)程和結(jié)果的公正性，專(zhuān)業(yè)化的調(diào)解體系還是要進(jìn)一步的加強(qiáng)。司法社會(huì)工作則擁有一套成熟完整的過(guò)程體系，包括：接案、初期評(píng)估、計(jì)劃、介入、過(guò)程評(píng)估、結(jié)案、后期評(píng)估。每個(gè)步驟都有明確的指標(biāo)，將之嵌入到人民調(diào)解中，可以做到無(wú)縫銜接，因此可運(yùn)用司法社工本身的專(zhuān)業(yè)性技巧通過(guò)，同理心、聆聽(tīng)、激勵(lì)、雙贏等方式與矛盾雙方建立良好的專(zhuān)業(yè)關(guān)系，之后通過(guò)其過(guò)程體系進(jìn)入到調(diào)解中去，直至矛盾雙方問(wèn)題的解決。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大的報(bào)告中特別提到依法立法，我們可以從兩個(gè)層級(jí)來(lái)理解，一個(gè)是國(guó)家憲法，應(yīng)該高度關(guān)注當(dāng)前的人民調(diào)解的各項(xiàng)法律、制度或規(guī)章當(dāng)中是否存在與憲法原則相違背的現(xiàn)象。第二個(gè)是立法法，通過(guò)嚴(yán)格遵循立法法，保障整個(gè)法律體系的科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，才能保證人民調(diào)解在改革過(guò)程中有良法可依，這樣才能夠真正的實(shí)現(xiàn)良法善治，而良法是善治的基本保障。

甘肅省人民調(diào)解由于現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題亟待進(jìn)行改革創(chuàng)新，而司法社會(huì)工作又能保持與其高度契合性，使這兩個(gè)職業(yè)有了互聯(lián)與嵌入的可行性，將兩種方式進(jìn)行合理、科學(xué)的結(jié)合，既可以符合目前社會(huì)治理的需要，又能夠建立專(zhuān)業(yè)的、職業(yè)的新型調(diào)解制度，是人民調(diào)解與司法社會(huì)工作的發(fā)展新方向。

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作者簡(jiǎn)介：付珣（1991-），女，四川成都，司法社會(huì)工作。