發展中國家城鄉統籌減貧經驗與啟示

]【摘 要】 在發展中國家，城鄉發展存在嚴重的不對稱現象，由此帶來的貧困問題也表現出新的趨勢，本文通過對部分發展中國家的減貧實踐經驗研究，分析發展中國家對于城鄉二元發展問題做出的舉措，同時對我國城鄉統籌發展做出三點建議：推動城市化進程，帶動城鄉統籌發展；集約當地資源實施“發展極”，推動貧困地區經濟發展；重視農村基礎設施建設，轉變農業經濟發展方式。

【關鍵詞】 發展中國家 減貧實踐 城鄉統籌發展

一、發展中國家貧困問題特征及趨勢

1.發展中國家貧困問題的主要特征

（1）以絕對貧困為主。發展中國家的貧困問題遠遠比發達國家嚴重，人口基數大與經濟總量小，這兩者導致了發展中國家人均收入普遍很低，這一現狀使得人們的基本物質條件得不到保障，即陷入貧困。發展中國家界定貧困人口的標準主要是絕對貧困標準。發展中國家的貧困基本上屬于物質生存意義上的絕對貧困，甚至有相當一部分可以稱為極端貧困。

（2）基尼系數高居不下。發展中國家收入不平等現象依然嚴重，基尼系數高居不下。“基尼系數”的指數在0和1之間，指數值越低，則收入越公平。另外，根據世界的通常標準，要把基尼系數控制在0.3以下，如此方位最佳的平均狀態，當指數在達到0.3到0.4之間時，只能稱為正常狀態，指數如果大于0.4 稱之為警戒狀態，如果高達0.6以上，說明社會動亂隨時發生，稱之為危險狀態。

（3）貧困人口分布具有一定集中性。發展中國家的貧困人口分布具有一定的鄉村區域集中性。發展中國家的鄉村貧困與城市貧困并存，但以鄉村貧困為主。由于經濟和社會發展不平衡，城市的經濟發展水平和居民的收入水平明顯高于農村地區，這樣的經濟發展狀況決定了發展中國家的大多數貧困人口居住在農村，城市貧困當然也存在，但其發生的比例要低于農村地區。

2.發展中國家貧困問題的新趨勢

發展中國家是貧困尤其是絕對貧困的主要發生地，近年來，各個發展中國家積極扶貧減貧，反貧困工作取得了一定的效果。但是，各發展中國家的貧困問題出現了一些新的趨勢。

（1）貧困問題的復雜性，扶貧政策的低效率性。在政策協調層面上，扶貧政策及社會經濟發展政策雖然已經展開落實并逐步配套，在某些地區取得效果，但是不同的貧困地區和不同人貧困個體而言，也有不盡適應的方面。有的政策還只停留在宏觀上，應用于許多地區，而往往需要不同的微觀政策，應用于具有不同的自然條件和居民的地區。每一個民族具有不同的自然經濟社會和文化特點。如果對不同的地區運用同一個模式和共同的政策，那么效果不佳也不合理。

（2）富差距拉大，階層分化嚴重。在經濟發展層面上，經濟發展失衡，貧富差距加速拉大，脫貧速度不均衡。這種不均衡主要表現在，各地區發展速度和發展水平及經濟實力上的差距和失衡；城市與農村發展嚴重失衡；沿海地區與內地發展的失衡；平原地區與山區、偏遠地區及沿海灘涂等地區發展的失衡；經濟發達地區與經濟落后地區發展速度的失衡。

（3）區域性貧困與階層性貧困并存。貧富差距的拉大，帶來的是區域性貧困和階層性貧困并存。區域性貧困的顯著特征有：一是貧困人口以集中連片為特征分布。二是貧困人口大多分布在貧困地區，貧困人口的集中程度較高。

二、發展中國家的城鄉統籌減貧實踐——以巴西、印度為例

統籌城鄉發展，是城鎮化發展的必然規律，是經濟社會發展的總體趨勢，同時也是扶貧減貧戰略的應有之意。從統籌城鄉發展的角度出發，深入研究城鎮化進程中的貧困問題，對于進一步完善和優化發展中國家的減貧戰略與政策體系，提高減貧效果，有著重要的現實意義。

1.巴西的“發展極”反貧困戰略

巴西的減貧扶貧模式主要為“發展極”模式。所謂“極”就是指一個經濟空間，包含一個能在此空間或地理區域內發生影響的原動力單位的群體。這一戰略的核心內容是通過大規模的在貧困地區的物質資本投資，以形成新的發展極或增長點，通過發展極或增長點的極化和擴散效應，從而帶動周邊不發達地區的經濟發展，并以經濟增長方式促進不發達地區的貧困人口自上而下地包容性分享經濟增長帶來的成果，以緩解區域性貧困狀況。

從統籌城鄉發展的角度出發，大力推動“發展極”的建設，是促進城鄉聯動發展的有力途徑。巴西扶貧制定一系列政策，主要包括： 一是成立專門開發機構指導開發，構建自上而下地國家干預體系；二是著力規劃好貧困地區，組織實施后發地區移民工程，把工業布局與人口、農業發展有機結合起來；三是大力推動“增長極”的建設，加大投資力度，出臺特殊優惠政策。實行農業品最低價格保護政策，鼓勵農業發展，特別是保護新開發地區生產者利益；四是積極利用外資，加速“增長極”開發步伐。

2.印度包容性增長的扶貧理念

為了改變社會發展的不平衡，印度政府在“十一五”中提出包容性增長的扶貧開發理念，旨在通過經濟社會的協調持續發展改善民生，縮小差距，增加弱勢群體的收入水平，使其共享發展成果。具體措施包括以下三點：

（1）建立健全制度體系，制定扶貧行動綱領

由于受到收入貧困理論和“涓滴假說”的影響，人們普遍認為經濟增長的收益會自動擴散到社會各個階層，貧困人口會隨著經濟增長而自然減少。但事實上，不少國家在發展的同時，貧困問題卻在加重，印度即使如此。鑒于此，印度政府不斷調整政策，印度政府認為，“包容性增長”并不是依靠再次分配的手段來解決貧困問題，而是要創造機會并保證所有階層能夠公平分享機會，并通過“對窮人友善的增長”，加大貧困地區基礎設施建設投入，積極發展具有地方特色的當地經濟，擴大就業渠道，改善貧困人口的福利狀況，讓經濟發展成果惠及更多的普通百姓。

（2）加快經濟結構轉型，增加生產性就業機會

大力實施農村人力資源開發和農村青年專項技能培訓計劃，提升貧困人口自我造血的能力，幫助農村青年自主創業或自謀職業，提升就業的能力。大力發展技術領先的小產業、鄉村工業，形成小產業集群效應。大力開發農村傳統工業，推進農業產業化經營，幫助更多的農村貧困人口實現自我就業。同時，對于自謀職業和從事農村傳統工業的農民，政府不僅提供資金支持，而且還給予就業津貼，尤其是針對貧困落后的地區，政府通過農業技能的培訓，著力推進農業產業化經營，進行農產品再加工，延長產業鏈，提升農產品附加值，增加農戶收入。

（3）提高政府治理質量，確保機會公平分享。

近年來，印度政府在提高包容性治理質量，實現社會公平上采取加強對特殊群體的保障支出，使他們均等地享受經濟發展成果。這其中包括：保持服務業的高速增長，提供更多地工作崗位；倡導民主法治，保持政局穩定，使經濟社會穩定發展；加大對農村貧困地區的基礎設施建設和農業基礎設施建設，改善農村地區生活質量和農業生產條件；增加社會保障支出，健全醫療體系構建和社會安全網絡等。

三、發展中國家減貧啟示

1.推動城市化進程，帶動城鄉統籌發展

城市化不能片面強調城市擴張而忽視農村發展，不能以犧牲農村為代價，推動城市化。我國應該吸取發展中國家城市化的優良經驗，通過改善農村經濟和生活狀況，提高農民生活和收入水平，實現城鄉協調發展。這些經驗啟發我們，在城市化的同時也要實現農業現代化，提高農業生產率，改善農村基礎設施建設，實現城鄉統籌發展。

中國城市中的流動人口和農民工，是我國城市化發展過程中面臨的一個重要問題。我國城市化應該考慮到農民工的利益，避免農民工進城后成為城市中的弱勢脆弱群體。這就要求政府在城市化規劃過程中，要將進城農民工這一群體考慮進去，在城市規劃、戶籍制度改革、提供公共服務保障（特別是農民工住房、就業、子女教育、衛生醫療）等方面切實考慮到農民工的長遠發展，使他們的經濟和生活有基本的保障，逐步享受到和城市居民相同的公共服務，使他們更好的融入城市。

2.集約當地資源實施“發展極”，推動貧困地區經濟發展

巴西“發展極”戰略是建立在不平衡增長理論基礎上的反貧困戰略，對于巴西縮小貧富差距、促進貧困地區經濟增長發揮了關鍵作用。我國地域遼闊，城鄉差距明顯，在推動欠發達地區經濟發展時，應堅持區域發展不平衡的原則，整合政府部門、高校企業，聯合勘察綜合規劃，根據當地經濟狀況和未來規劃，堅持市場導向，以經濟效益為中心，以產業集聚為依托，利用生態、旅游、文化等特色資源，統籌布局貧困地區經濟，制定一系列優惠政策和鼓勵政策，打造貧困地區新的“發展極”，通過計劃和擴散效應，帶動周邊不發達的地區經濟發展，形成一種利益共同體的經營機制，以此方式促進欠發達地區的貧困人口自上而下地分享經濟增長的成果，以改變區域性的貧困狀況，走上共同發展、共同富裕的道路。

3.重視農村基礎設施建設，轉變農業經濟發展方式

根據印度包容性增長戰略，要解決貧困問題，實現包容性增長的扶貧開發，重點是要扶持貧困落后地區，尤其是貧困地區的基礎設施建設，為落后地區發展創造條件，提供機會。因此，首先，在國家層面必須優惠基礎設施建設的頂層設計，增加對貧困地區基礎設施的財政投入，合理利用貧困地區資源稟賦，因地制宜發展特色產農業、特色旅游業、特色養殖業，促進農業規模化、多樣化發展，為貧困人口提供充分就業的機會。其次，夯實農村交通、能源等基礎設施，鏈接鄉村道路和重要農產品市場，暢通產銷渠道，實現農村地區資源的轉移和勞動力的合理流動。再次，擴大信息網絡的覆蓋面。信息部隊稱和阻塞是造成農村貧困的重要因素之一，為此政府應充分利用信息技術的優勢投入大量財力在貧困地區實施信息網絡工程，為增強貧困地區與外界聯系、發揮屬地資源優勢，讓更多的人走出偏遠山區尋找就業機會創造條件。最后，提高貧困地區資源的利用效率。鼓勵和支持貧困地區農戶發展規模化效益種養殖業，走集約規模化道路，促進傳統農業向現代農業轉變，增加貧困人口的收入來源。要正確處理好城鎮化和農業發展的關系，統籌城鄉發展，避免農耕地的大肆占用而造成農民返貧赤貧，保留農民的基本收入來源的同時促進農村地區可持續發展。

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作者簡介：秦中華，（1993-），男，漢，湖北省潛江人，研究生，單位：西南大學經濟管理學院金融學專業，研究方向：金融理論與政策。