論述我國城市土地使用制度的演變及其問題

【摘 要】 建國至今，我國城市土地制度改革以改革開放為界限主要分為兩個階段：1978年以前是城市土地無償使用階段，1978年以后是城市土地進行有償使用制度的改革。改革開放以來我國城市土地使用制度改革取得很大成效，但改革實踐中還存在著一些問題。本文通過對我國土地使用制度的演變過程的梳理，了解了我國城市土地使用制度存在的問題，為今后不斷完善完善土地制度改革，建成符合社會主義市場經(jīng)濟要求的土地管理制度提供參考意見。

【關(guān)鍵詞】 土地使用制度 演變過程 問題分析

一.我國城市土地使用制度的演變

土地使用制指人們在使用土地所形成的制度性的經(jīng)濟關(guān)系，是對土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定。新中國成立60多年來，特別是改革開放以來，我國城市土地使用制度發(fā)生了巨大變化，經(jīng)歷了土地無償使用和土地有償使用兩個時期，本文將從這兩個方面梳理我國城市土地使用制度的演變過程。

1.1 城市土地無償使用時期

建國初期，我國城市土地屬于全民所有，可以無償占有和使用，不存在地租，更沒有級差地租。城市土地由國家（中央或地方政府）統(tǒng)一分配、劃拔、處置，單位和個人無償或低租金無期限使用，其演變過程具體表現(xiàn)在以下四點：

第一，從土地可以買賣、出租，到受限制的買賣、出租，最后是嚴禁買賣、出租。新中國成立至 1956 年，城市私有土地基本上可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換等。1956 年對城市資本主義性質(zhì)的地產(chǎn)進行社會主義改造時，對私人土地所有權(quán)作了嚴格限制，只準使用，不得買賣、出租或以其他形式進行轉(zhuǎn)讓。1983年國務(wù)院發(fā)出通知制止買賣和租賃土地，1986年又重申了這一規(guī)定。自此，土地買賣已經(jīng)完全受限了。

第二，從土地的有償使用、有償轉(zhuǎn)讓，到象征性的有償使用和無償調(diào)拔，最后到完全的無償使用和調(diào)拔。新中國建立初期，只有國家機關(guān)、部隊、學校是無償使用城市國有土地。1954年2月政務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定：“國營企業(yè)經(jīng)人民政府批準占用的土地，不論是拔給公產(chǎn)或出資購買，均應(yīng)作為該企業(yè)的資產(chǎn)，不必再向政府繳納租金或使用費”。自此，國營性質(zhì)的土地使用者使用國有土地時，應(yīng)一律由地政府無償撥給使用，均不須再交納租金。

第三，土地配置方式從市場配置為主向行政劃撥為主轉(zhuǎn)變。新中國建立之初即對城市國有土地實行行政劃撥，而私人的合法土地交易通過土地市場來完成的。隨著城市土地市場配置的主體不斷減少，國家機關(guān)、企業(yè)、學校、團體、公私合營企業(yè)、私營企業(yè)或私營文教企業(yè)不能再通過市場購買和租賃私人土地，而是通過征用然后由政府行政劃撥，導致城市私人土地市場日趨萎縮。

第四，從土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，到名義上可以分開，最后到兩者實質(zhì)的統(tǒng)一。國有土地交給單位或個人使用，但使用者并沒有多大的使用權(quán)。后來，任何單位和個人使用土地都得層層上報審批，由國家主管部門審定使用方向、性質(zhì)；不使用時，須由國家調(diào)轉(zhuǎn)，不能自行轉(zhuǎn)讓。

1.2 城市土地有償使用時期

隨著我國經(jīng)濟體制改革和對外開放的發(fā)展，國家的經(jīng)濟體制開始發(fā)生巨大和深刻的變化，無償?shù)某鞘型恋厥褂弥贫入y以適應(yīng)改革開放的要求，改革成為歷史的必然，具體體現(xiàn)在：

第一，城市土地有償使用制度的建立。為了與國際經(jīng)濟接軌，我國政府必須對中外合營企業(yè)的用地征收土地使用費，以保證國家的土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)。這一時期，征收土地使用費的出發(fā)點是為了解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金長期短缺的問題，這種嘗試意味著我國城市土地從無償使用向有償使用轉(zhuǎn)變，邁出了關(guān)鍵的第一步。

第二，城市土地流轉(zhuǎn)制度的建立。自1987年深圳市率先實行國有土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓以后，我國城市土地使用制度發(fā)生了根本性變化，從原來無償、無限期、無流動的土地使用制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敗⒂邢奁凇⒂辛鲃拥耐恋厥褂弥贫龋瑖型恋厮袡?quán)在經(jīng)濟上逐步得到實現(xiàn)，為國家財政、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金。

第三，城市土地儲備制度的建立。土地收購—儲備—開發(fā)—出讓機制的初步形成。為了增強政府對城市土地一級市場的調(diào)控能力，運用市場手段優(yōu)化配置數(shù)量龐大的存量建設(shè)用地，提高城市土地資產(chǎn)的附加值和出讓效益，土地儲備制度應(yīng)運而生。經(jīng)過試點城市的實踐，土地儲備的經(jīng)驗和成果得到各地政府和土地管理部門的認可，隨后各地紛紛成立土地儲備機構(gòu)，推廣這一新的土地供應(yīng)方式。

二.我國城市土地使用制度存在的問題

無償?shù)某鞘型恋厥褂弥贫茸罨镜谋锥擞卸c：一是在經(jīng)濟和社會生活日益復(fù)雜的條件下，尤其是我國的工業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)由外延型擴大再生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)含式擴大再生產(chǎn)為主，生產(chǎn)要素重組頻率不斷提高的條件下，這種制度無法保證資源配置的效率。二是由于土地權(quán)益與其他生產(chǎn)要素融合在一起，無法準確地評價土地利用效益，并且缺乏提高土地利用效率的內(nèi)在動力機制。

現(xiàn)行的城市土地制度存在的問題有三點：一是土地價格的市場形成機制和地價調(diào)控機制有待完善。近年來，我國各大城市地價上漲迅速，并與房價形成螺旋上升。土地價格上漲有其內(nèi)在的客觀原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和開發(fā)商炒作等。二是征地補償機制亟待完善。隨著我國城市化水平的不斷提高，大量的人口和產(chǎn)業(yè)向城市集中，城市土地向外擴展成為不可避免的趨勢，越來越多的農(nóng)村土地被納入城市用地的范圍。在征用農(nóng)村集體土地的過程中，地方政府為了降低土地收購成本，盡量壓低土地征收補償費，農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴重侵害。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場分割，土地權(quán)益不平等在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，土地使用制度不統(tǒng)一，交易規(guī)則和方式各異，國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地普遍存在著不同權(quán)不同價的現(xiàn)象。這一現(xiàn)狀不利于生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動，也難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的節(jié)約集約利用。

三.我國城市土地制度未來改革趨勢

1.加強土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，健全城市土地權(quán)利體系。我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架已經(jīng)形成，但在具體權(quán)能的設(shè)定和相關(guān)土地權(quán)利的保護方面還不完善，實踐中由于土地產(chǎn)權(quán)制度不健全而導致的土地糾紛時有發(fā)生。因而要建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的城市土地使用制度，應(yīng)當著力加強土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的細分化，為城市土地的高效利用和土地產(chǎn)權(quán)的合理流動奠定制度基礎(chǔ)。

2.進一步擴大市場配置土地的覆蓋面。首先是要進一步完善工業(yè)用地招拍掛制度。其次是要嚴格執(zhí)行《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。到2020年，除軍事、社會保障性住房和特殊用地等繼續(xù)劃撥外，全面實現(xiàn)國有土地的有償使用。

3.逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益。妥善處理好征地補償問題，不僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，在統(tǒng)一的土地規(guī)劃管制下，遵循統(tǒng)一的招拍掛、交易許可管制等市場交易規(guī)則，不論是集體建設(shè)用地還是國有建設(shè)用地，都應(yīng)該在統(tǒng)一有形的土地市場進行交易。只要土地使用性質(zhì)相同，土地使用權(quán)的市場開放范圍就應(yīng)當一致，國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)的待遇平等，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場。

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作者簡介：劉璐璐（1995-），女，彝族，遼寧，研究生，研究方向：民族經(jīng)濟學，中央民族大學，北京市，100080。