論述我國城市土地使用制度的演變及其問題

【摘 要】 建國至今，我國城市土地制度改革以改革開放為界限主要分為兩個階段：1978年以前是城市土地無償使用階段，1978年以后是城市土地進行有償使用制度的改革。改革開放以來我國城市土地使用制度改革取得很大成效，但改革實踐中還存在著一些問題。本文通過對我國土地使用制度的演變過程的梳理，了解了我國城市土地使用制度存在的問題，為今后不斷完善完善土地制度改革，建成符合社會主義市場經濟要求的土地管理制度提供參考意見。

【關鍵詞】 土地使用制度 演變過程 問題分析

一.我國城市土地使用制度的演變

土地使用制指人們在使用土地所形成的制度性的經濟關系，是對土地使用的程序、條件和形式的規定。新中國成立60多年來，特別是改革開放以來，我國城市土地使用制度發生了巨大變化，經歷了土地無償使用和土地有償使用兩個時期，本文將從這兩個方面梳理我國城市土地使用制度的演變過程。

1.1 城市土地無償使用時期

建國初期，我國城市土地屬于全民所有，可以無償占有和使用，不存在地租，更沒有級差地租。城市土地由國家（中央或地方政府）統一分配、劃拔、處置，單位和個人無償或低租金無期限使用，其演變過程具體表現在以下四點：

第一，從土地可以買賣、出租，到受限制的買賣、出租，最后是嚴禁買賣、出租。新中國成立至 1956 年，城市私有土地基本上可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換等。1956 年對城市資本主義性質的地產進行社會主義改造時，對私人土地所有權作了嚴格限制，只準使用，不得買賣、出租或以其他形式進行轉讓。1983年國務院發出通知制止買賣和租賃土地，1986年又重申了這一規定。自此，土地買賣已經完全受限了。

第二，從土地的有償使用、有償轉讓，到象征性的有償使用和無償調拔，最后到完全的無償使用和調拔。新中國建立初期，只有國家機關、部隊、學校是無償使用城市國有土地。1954年2月政務院有關文件規定：“國營企業經人民政府批準占用的土地，不論是拔給公產或出資購買，均應作為該企業的資產，不必再向政府繳納租金或使用費”。自此，國營性質的土地使用者使用國有土地時，應一律由地政府無償撥給使用，均不須再交納租金。

第三，土地配置方式從市場配置為主向行政劃撥為主轉變。新中國建立之初即對城市國有土地實行行政劃撥，而私人的合法土地交易通過土地市場來完成的。隨著城市土地市場配置的主體不斷減少，國家機關、企業、學校、團體、公私合營企業、私營企業或私營文教企業不能再通過市場購買和租賃私人土地，而是通過征用然后由政府行政劃撥，導致城市私人土地市場日趨萎縮。

第四，從土地所有權和使用權的分離，到名義上可以分開，最后到兩者實質的統一。國有土地交給單位或個人使用，但使用者并沒有多大的使用權。后來，任何單位和個人使用土地都得層層上報審批，由國家主管部門審定使用方向、性質；不使用時，須由國家調轉，不能自行轉讓。

1.2 城市土地有償使用時期

隨著我國經濟體制改革和對外開放的發展，國家的經濟體制開始發生巨大和深刻的變化，無償的城市土地使用制度難以適應改革開放的要求，改革成為歷史的必然，具體體現在：

第一，城市土地有償使用制度的建立。為了與國際經濟接軌，我國政府必須對中外合營企業的用地征收土地使用費，以保證國家的土地所有權在經濟上得以實現。這一時期，征收土地使用費的出發點是為了解決城市基礎設施建設資金長期短缺的問題，這種嘗試意味著我國城市土地從無償使用向有償使用轉變，邁出了關鍵的第一步。

第二，城市土地流轉制度的建立。自1987年深圳市率先實行國有土地有償出讓和轉讓以后，我國城市土地使用制度發生了根本性變化，從原來無償、無限期、無流動的土地使用制度轉變為有償、有限期、有流動的土地使用制度，國有土地所有權在經濟上逐步得到實現，為國家財政、城市基礎設施建設提供了大量資金。

第三，城市土地儲備制度的建立。土地收購—儲備—開發—出讓機制的初步形成。為了增強政府對城市土地一級市場的調控能力，運用市場手段優化配置數量龐大的存量建設用地，提高城市土地資產的附加值和出讓效益，土地儲備制度應運而生。經過試點城市的實踐，土地儲備的經驗和成果得到各地政府和土地管理部門的認可，隨后各地紛紛成立土地儲備機構，推廣這一新的土地供應方式。

二.我國城市土地使用制度存在的問題

無償的城市土地使用制度最基本的弊端有二點：一是在經濟和社會生活日益復雜的條件下，尤其是我國的工業生產和城市建設由外延型擴大再生產為主轉向以內含式擴大再生產為主，生產要素重組頻率不斷提高的條件下，這種制度無法保證資源配置的效率。二是由于土地權益與其他生產要素融合在一起，無法準確地評價土地利用效益，并且缺乏提高土地利用效率的內在動力機制。

現行的城市土地制度存在的問題有三點：一是土地價格的市場形成機制和地價調控機制有待完善。近年來，我國各大城市地價上漲迅速，并與房價形成螺旋上升。土地價格上漲有其內在的客觀原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和開發商炒作等。二是征地補償機制亟待完善。隨著我國城市化水平的不斷提高，大量的人口和產業向城市集中，城市土地向外擴展成為不可避免的趨勢，越來越多的農村土地被納入城市用地的范圍。在征用農村集體土地的過程中，地方政府為了降低土地收購成本，盡量壓低土地征收補償費，農民土地權益受到嚴重侵害。三是城鄉建設用地市場分割，土地權益不平等在我國城鄉二元經濟結構下，土地使用制度不統一，交易規則和方式各異，國有建設用地和集體建設用地普遍存在著不同權不同價的現象。這一現狀不利于生產要素在城鄉之間的合理流動，也難以實現城鄉土地的節約集約利用。

三.我國城市土地制度未來改革趨勢

1.加強土地產權制度建設，健全城市土地權利體系。我國城市土地產權制度的基本框架已經形成，但在具體權能的設定和相關土地權利的保護方面還不完善，實踐中由于土地產權制度不健全而導致的土地糾紛時有發生。因而要建立與社會主義市場經濟體制相適應的城市土地使用制度，應當著力加強土地產權制度建設，實現土地產權的細分化，為城市土地的高效利用和土地產權的合理流動奠定制度基礎。

2.進一步擴大市場配置土地的覆蓋面。首先是要進一步完善工業用地招拍掛制度。其次是要嚴格執行《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。到2020年，除軍事、社會保障性住房和特殊用地等繼續劃撥外，全面實現國有土地的有償使用。

3.逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，切實保護農民土地權益。妥善處理好征地補償問題，不僅是經濟問題，也是政治問題。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。

4.統籌城鄉發展，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。實行統一的城鄉建設用地管理制度，在統一的土地規劃管制下，遵循統一的招拍掛、交易許可管制等市場交易規則，不論是集體建設用地還是國有建設用地，都應該在統一有形的土地市場進行交易。只要土地使用性質相同，土地使用權的市場開放范圍就應當一致，國有土地使用權和集體土地使用權的待遇平等，實現集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”，構建城鄉一體的建設用地市場。

【參考文獻】

[1] 李建建，戴雙興.中國城市土地使用制度改革60年回顧與展望[J].經濟研究參考，2009（63）：2-10.

[2] 李恩平.中國城市土地制度改革回顧與展望[J].改革與略，2010，26（05）：73-75+91.

[3] 曾陽.新中國建立初期城市土地使用制度的演變及其原因[J].經濟研究刊，2009（24）：166-167.

[4] 付春.新中國建立初期城市土地使用制度的演變與評價[J].學理論，2009（31）：172-173.

[5] 劉薰詞.建國后城市土地使用制度的建立和歷史評價[J].財經理論與踐，2000（04）：25-27.

[6] 靳共元，陳建設.中國城市土地使用制度探索[M].北京：中國財政經濟出版社，2004：58.

[7] 張小鐵.中國傳統城市土地產權制度評析[J].財經問題研究，1994，（6）：55-59.

[8] 王衛國.中國土地權利研究[M].中國政法大學出版社， 1997.

[9] 于興修， 楊桂山. 中國土地利用/覆被變化研究的現狀與問題[J]. 地理科學進展，2002， （1）.

作者簡介：劉璐璐（1995-），女，彝族，遼寧，研究生，研究方向：民族經濟學，中央民族大學，北京市，100080。