廣西地區新能源汽車產業政策分析

樊彥芳，張 婧，陳雪飛，李家深，劉彥君，李 輝

(1.北京市科學技術情報研究所 北京100044；2.廣西科學技術情報研究所 廣西壯族自治區南寧530022)

0 引 言

為實現新型工業化、促進汽車工業轉型升級，廣西壯族自治區政府自2010年起開始實施新能源汽車產業發展戰略。7年間，自治區政府致力于提升產業的規模效益，進行了以整車制造來帶動全產業鏈發展的政策布局，實施了以產品生產需求反推技術研發的發展思路。廣西地區的政策布局和發展思路是否合理，能否有效應對戰略性新興產業固有的技術和風險挑戰，值得研究。本文立足于政策文本，闡述廣西地區新能源汽車產業政策體系及類型，比較研究廣西與北京、廣東兩地新能源汽車產業政策的差異，分析廣西新能源汽車產業政策存在的主要問題，進而提出廣西新能源汽車產業發展的政策建議。

1 廣西壯族自治區新能源汽車產業政策體系

2010—2017年廣西壯族自治區發布了諸多新能源汽車相關的規范性文件，用以促進全區新能源汽車產業發展。這些規范性文件來源不一、形式多樣且相互影響，它們是廣西地區開展新能源汽車產業活動的主要依據，共同形成國家政策總體框架下獨立支撐廣西地區新能源汽車產業發展的政策體系。

從制定方式上看，廣西新能源汽車產業政策有3種形式：一是自治區人民政府直接發布的支持新能源汽車產業發展的政策文件(見表1)；二是自治區發改委、工信委、財政廳、科技廳、國土局等自治區人民政府組成部門制定的促進新能源汽車產業發展的政策文件(見表2)；三是自治區人民政府授權各市人民政府制定相關支持政策，如充換電設施規劃和建設、推廣應用的財政補貼等政策(見表3)。

表1 廣西壯族自治區人民政府直接發布的新能源汽車產業政策Tab.1 The new energy vehicles industry policies directly released by the People’s Government of Guangxi Zhuang Autonomous Region

表2 自治區人民政府組成部門制定的相關政策Tab.2 Relevant policies formulated by the constituent departments of the government of the autonomous region

表3 自治區人民政府授權制定的政策Tab.3 Authorized policies by the government of the autonomous region

從時間脈絡上看，廣西新能源汽車產業政策大致可以分為 2個階段：第一階段為 2010—2015年，是廣西新能源汽車產業發展的起步階段。該階段的政策著力于形成新能源汽車的生產能力，打造地域、產品、產業鏈相互配合的生產體系，其標志性的政策文件是自治區政府發布的《廣西壯族自治區人民政府關于推進新能源汽車產業發展的意見》(2010)。第二階段為2016年至今(政策適用期至2020年)，是廣西新能源汽車產業發展的發展階段。盡管這一階段的政策重心仍是生產能力和產業規模，但著力點已由單一的生產能力升級為產業規模、研發創新、配套設施和推廣應用4項并重，最終要形成“開發、生產、銷售、檢測、服務為一體的新能源汽車產業發展體系”，重要文件有自治區政府發布的《廣西新能源汽車發展行動方案(2016—2020年)》、自治區工信委制定的《廣西壯族自治區新能源汽車產業發展“十三五”規劃》等。

廣西新能源汽車產業政策是由國家級強制性政策、自治區政府自主性政策及各市縣授權性政策組成的一個效力等級分明，內容銜接互補的政策體系。

2 廣西壯族自治區新能源汽車產業政策類型

廣西的新能源汽車產業政策主要分成研發政策、生產政策、推廣政策和配套設施政策 4種，覆蓋研發、生產、銷售全過程，重要措施包括研發獎勵、技術引進、項目扶持、購車補貼、招商引資等。

2.1 研發政策：通過扶持自主研發和技術引進等方式突破規模化發展的技術壁壘

從政策內容上看，自治區政府關注本地區的3項研發能力：一是新能源汽車整車；二是關鍵總成和重要零部件；三是技術創新和檢驗監測能力。從具體措施上看，主要有政府的研發投入和科技投入兩種，同時對于地區研發與產業化的“失衡”采用了技術引進、招商引資等。

關于整車研發。廣西的研發政策對于重點發展的 5種新能源汽車中的 4種均強調產品或技術的研發(見圖1)，其中關于車型，研發政策特別規定“自治區新能源汽車生產企業研發的新產品，列入國家《節能與新能源汽車示范推廣應用工程推薦車型目錄》的，對每款車型自治區財政給予 50萬元的一次性獎勵”。對此，柳州規定 5年內市財政一次性配套獎勵 50萬元，而南寧市則規定獲生產資質并取得產品公告的企業，按車型一次性給予獎勵 500萬～2000萬元。

圖1 廣西地區不同類型新能源汽車研發側重Fig.1 Top priorities of R&D in different types of new energy vehicles in Guangxi

關于關鍵總成和重要零部件，政策路徑是自主研發+技術引進。一方面通過研發政策鼓勵本地區的新能源汽車企業自主研發，如集中力量對動力電池(含燃料電池)及電池材料、驅動電機、電控系統的研發及產業化開展應用研究、開展輕量化零部件及產業化應用研究，如設立投資總額為 18.57億元的上汽通用五菱汽車股份有限公司技術中心實驗室項目；另一方面正視本地區技術水平與規模化生產之間的失衡，制定了“精準技術引入”方案，將重點引進比亞迪、天津力神、北京普萊德等國內新能源汽車關鍵零部件重點生產企業，解決產業化的燃眉之急。

關于技術創新和檢驗監測能力，一方面研發政策規定加大對廣西汽車產業公共技術創新服務機構和公共檢驗檢測機構的支持力度，增加創新能力建設和檢驗檢測能力建設的投入；另一方面，自治區政府依托2012年新成立的廣西新能源汽車產業工程院建立了廣西公共技術創新和檢驗監測平臺。

2.2 生產政策：通過項目扶持和招商引資等手段破解規模化生產的要素難題

廣西新能源汽車的產品政策是通過培育和扶持本地區的新能源汽車企業而實現的，如上汽通用五菱、東風柳州、桂林客車、廣西華奧等，促進重點企業加快發展新能源汽車及關鍵零部件。自治區政府在《廣西新能源汽車發展行動方案(2016—2020年)》中設立了 9個針對上述重點扶持的新能源汽車企業的重大投資專項(見表4)，每個項目投資額度在4億～48億元，項目內容包括建立生產線、建立生產基地，最終促成重點企業年產 5萬～20萬輛的生產規模等；自治區工信委在《廣西壯族自治區新能源汽車產業發展“十三五”規劃》中設立了27個提高新能源汽車企業整車和關鍵零部件生產能力的項目，項目總投資額超過385億元；上述項目的資金來源包括企業投資、融資和政府招商。由此可見，廣西地區新能源汽車的產品政策主要依賴金融手段。

表4 針對自治區車企規模化生產的九個重大投資專項Tab.4 The 9 major investment projects of vehicles enterprises’ scale production in the autonomous region

2.3 推廣政策：通過政府采購、購車補貼、電價優惠等手段建立規模化的產品市場

廣西新能源汽車推廣政策提出了政府采購、購車補貼 2種措施。為了推動本地區新能源汽車產品市場形成，自治區政府的推廣政策首先在公共領域使用新能源汽車進行產品的示范應用，政策性文件規定了公交、出租、公務、市政、郵政 5個示范運營領域，同時規定了自治區級、市級政府機關及公共機構購買的新能源汽車占當年配備更新車輛總量的比例不低于30%,。在購車補貼方面，首先各市可以根據當地新能源汽車發展需要，按照國家購車補貼標準的一定比例對消費者給予購車補貼，具體補貼標準和補貼辦法由各市人民政府確定；其次對各市新能源汽車推廣應用實行“以獎代補”政策，按照各市推廣應用中實際發放補貼資金的 40%,，對各市進行獎勵；再次，要求各市結合實際，制定切實可行的充換電設施建設費用補貼標準，對充換電設施建設費用給予財政補貼。

此外，廣西還采用電價優惠措施推動新能源汽車本地區消費，如規定對向電網經營企業直接報裝接電的經營性集中式充換電設施用電，執行大工業用電價格，2020年前暫免收基本電費等。

2.4 配套設施政策：通過配套設施規劃和用地保障等手段不斷優化產業發展環境

廣西新能源汽車配套設施政策包括了配套設施規劃和用地保障 2個方面，內容涉及充電設施建設、配套電網建設、新能源汽車項目用地和充電設施用地4項，具體措施包括財政獎補、市場營運、用地指標等。

就充電設施和配套電網建設，自治區政府要求各市將其建設和改造納入城市規劃；就新能源汽車項目用地，對經自治區審批(核準、備案)或投資額在5億元以上且投資強度達到 10萬元/公頃以上的市、縣(市、區)審批(核準、備案)的自治區統籌推進重大項目清單的新能源汽車產業項目，由自治區優先安排建設用地指標，做到應保盡保，同時對市、縣(市、區)一級新能源汽車產業項目，指導市、縣統籌安排自治區切塊下達的市級新增建設用地指標予以保障；就充電設施用地，規定供應新建項目用地需配建充電基礎設施的，可將配建要求納入土地供應條件等。

3 廣西壯族自治區新能源汽車產業政策的主要問題

總體上說，廣西新能源產業政策呈現出“兩端重、中間輕”的結構特點。與其他省份相比，自治區制定的省一級的政策文件較少，政策的執行和落地較大程度上依賴于國家政策的基本規定和各市縣的具體規定，容易導致地區產業發展缺乏前瞻性的合理布局、盲目發展、低水平發展等問題。并且，具體政策的制定方式大量采取概括性、籠統性的規定，使政策整體上偏宏觀，降低了政策的可操作性和執行率。同時，在某些重要事項上缺乏政策的組合、配套與銜接，導致政策簡單、措施單一，影響了政策效果的綜合發揮。通過對比北京、廣東兩地產業政策，廣西新能源汽車產業政策存在以下問題。

3.1 關注應用層面的研發政策不利于形成產業發展的核心競爭力

政府的研發政策關系著產業發展的核心競爭力。廣西的研發政策不利于產業發展的核心競爭力形成。從研發層次上看，廣西政策關注的是應用層面的研發，而北京、廣東關注的是基礎層面的研發。廣西的研發政策強調國家車型公告和檢驗、監測平臺建設，前者涉及生產前的資質問題和市場準入，后者涉及產品投入市場前的質量合格。而北京、廣東兩地則將研發重心放在影響產業核心競爭力形成的重要零部件及關鍵技術方面。如：北京市爭取到國家動力電池創新中心等新能源汽車基礎性研究的國家資源落戶北京，北京市科委將動力電池技術、燃料電池技術納入北京市重點實驗室、工程技術中心的領域，對新能源汽車技術研發的高校、科研院所、企業等給予經費支持；廣東省科技廳將新能源汽車在 2013年省級科技計劃項目“新能源汽車研發”8個專項中設置“關鍵零部件和關鍵技術專項”7個(見表5)；對于國家車型公告，廣東省的做法是研究探索企業采取參股、兼并、授權等方式獲得新能源汽車生產目錄資格；對于產品質量問題，除檢驗檢測外還鼓勵生產企業積極采用國際標準和國外先進標準，提高行業準入門檻。

3.2 以整車生產為中心的產品政策影響了產業發展的驅動力

政府的產品政策影響了產業發展的驅動力。廣西產品政策的驅動力弱于廣東、北京。從產業鏈的設計上看，廣西的產品政策強調整車的生產能力，并以整車生產為中心來帶動上中下游產業發展，最后形成的是產品型產業鏈；北京、廣東的產品政策強調綜合生產能力，產業政策一直圍繞關鍵零部件帶動上中下游產業的發展，力圖打造的是技術型產業鏈。以廣東為例，在《廣東省新能源汽車產業發展規劃(2013—2020年)》中設立的 66個投資項目中，關鍵零部件項目有 44個，占了項目總數的 2/3，投資額度超過288億元，超過投資總額的 50%,；早在“十二五”時期，廣東省在新能源汽車產業打造的投資總額高達153.2億元的 12個重點項目大部分集中在電池開發生產、驅動電機及控制系統等關鍵零部件上(見表5)，整車項目僅1個，投資總額只有 1億元；廣東省政府推動在深圳、珠海、惠州、東莞等地建設鋰離子動力電池生產基地，在中山市推動電機驅動產業基地建設，在深莞惠、廣佛地區推動電控及電動化附件產業發展，以此支撐廣州、深圳兩大核心區整車發展及帶動江門、肇慶等環珠三角地區新能源汽車結構件、元器件、材料等相關配套產業發展；“十三五”以來，廣東省政府基本沿用了這一發展思路。

表5 2013年廣東省省級科技計劃項目(第二批)新能源汽車研發專項Tab.5 The new energy vehicles R&D special project of the 2013 Guangdong Provincial Science and Technology Plan Projects(The 2nd Batch)

3.3 簡單粗放的示范應用政策對產業發展的引導力不強

示范應用政策關乎產業發展的引導力。從推廣力度上看，廣西政策引導力度遠遠低于廣東、北京兩地。

第一，在公共領域的示范推廣，廣西基本沒有細分市場，除公務領域外，對公交、出租等其他公共領域僅作“開展推廣使用新能源汽車示范運營”的籠統規定，而北京、廣東則對公交、出租、公務、市政、郵政等重點領域細分了市場，對各自地區市場相對成熟的領域規定了詳細的推行比例和覆蓋程度。

第二，在公交、出租兩大重點領域，廣西僅規定了全區各地到2020年“使用的新能源汽車占比有較大提高”，而北京、廣東兩地則分別從 2014年和2016年開始推定基本全面覆蓋(見表6)。在公務用車上，對于更新或新增的新能源汽車占比，廣西的規定是2016年起不低于30%,，廣東是不低于95%,，北京從2014年起設定為100%,。

表6 廣西、北京、廣東在公交、出租兩大領域示范推廣的具體規定Tab.6 Specific regulations for the promotion of public transport and rental fields in Guangxi，Beijing and Guangdong

第三，關于購車補貼，廣西自治區對購車者的補貼標準未作統一規定，將權力下放各市，從南寧、柳州等重點城市目前執行的補貼標準來看，地方與中央配套比例低于50%,，而北京市和廣東省2017年統一規定為50%,(見表7)。

表7 國家及三地部分新能源汽車補貼標準Tab.7 Some subsidy standards of new energy vehicles at national and regional levels

3.4 配套政策不夠完善降低了對產業發展的支撐力

配套政策與產業發展的支撐力密切相連。相對而言，廣西地區新能源汽車配套政策的支撐強度大大低于北京、廣東兩地水平。以充電樁建設為例(見表8)，首先，從數量上看，廣西地區面積大于廣東，但配套政策設定的 2020年建設數量不到廣東省的1/4，且少于北京的現有充電樁數量，不利用本地區新能源汽車的推廣；其次，廣西配套政策對私用充電樁建設水平關注較低，廣西公用和私用的比例為 1∶12，而北京和粵東西北地區為 1∶7，珠三角地區為1∶5，不利于私人購買力的提升及市場競爭力的形成；再次，廣西政策只考慮建設的平均水平，未對城市建設的不同區域作區分，北京、廣東兩地政策則對城市建設的核心區域、重點區域等不同區域進行劃定，以之布局充電樁的建設水平。如北京設定了城市核心區、通州新城、亦莊、延慶冬奧區域等重點區域充電服務半徑小于0.9,km，除山區外全市其他范圍則小于 5,km；廣東規劃的是珠三角地區城市核心區服務半徑不超過0.9,km，粵東西北地區城市核心區服務半徑不超過2,km。

表8 廣西、北京、廣東2020年充電樁規劃建設情況Tab.8 The planning and construction of charging piles in Guangxi，Beijing and Guangdong in 2020

4 廣西壯族自治區新能源汽車產業發展的政策建議

通過政策分析，可以得出如下結論：與國內發達省份相比，目前廣西新能源汽車產業相關政策結構失衡、措施簡單、手段單一，且未能抓住新能源汽車發展的關鍵問題，違背了高新技術產業發展的基本規律，難以形成推動與發達地區產業競爭而必備的核心競爭力、驅動力、引導力和支撐力。

究其原因，主要有：一是廣西新能源汽車產業起步較晚，全區新能源汽車的整體發展方向并不完全明晰；二是區內經濟、科技水平較為落后，相關專家、領軍人才較為缺乏，進行技術研發和基礎創新的條件有限；三是區內各市汽車工業基礎條件不一，新能源汽車產業發展差距明顯；四是受傳統汽車工業發展模式影響，實現汽車工業整體轉型升級較為不易。

同時，廣西具有發展新能源汽車產業的兩大重要優勢和兩大戰略契機：一是廣西汽車工業歷史較長、產業鏈比較完善，且地價廠房便宜、工資水平較低，容易實現招商引資，具有產業發展的先決條件；二是廣西汽車工業對全區經濟的影響作用較大，而新能源汽車是我國汽車工業轉型的必然趨勢，因此發展新能源汽車極受各級政府的重視，具備產業發展的后天優勢；三是廣西毗鄰廣東，屬于泛珠江三角洲地區，海陸對接東盟國家，具有泛珠江三角區域發展戰略和一帶一路國家發展戰略兩大契機。

對此，我們對廣西新能源汽車產業發展提出如下政策建議：

①提高全區產業政策的統籌性和權威性。廣西新能源汽車產業政策“兩端重、中間輕”的結構特征，主要是由自治區內各市新能源汽車產業發展不均衡所致，較為適合新能源汽車產業發展的起步階段。但從長遠來看，這種政策結構容易導致全區新能源汽車產業的盲目發展和重復性建設，引發產業布局不合理等嚴重問題。因此，自治區政府及相關部門，可以考慮在全區新能源汽車產業步入發展階段前，立足于本區新能源汽車產業發展特點及全區總體經濟形式，適時在區政府層級適當增加新能源汽車產業發展相關政策制定，有效引導全區新能源汽車產業的合理布局。

②加大對新能源汽車關鍵技術的基礎性研發和人才引進，形成廣西新能源汽車產業的核心競爭力。具體而言，在研發政策上，廣西新能源汽車的研發政策關注點應當由應用性研發逐步轉向基礎性研發，在已有的應用性研發成果基礎上有重點有針對性地增加部分基礎性研發，打破應用性研發的單一格局，提升研發層次。如通過財政手段加大對電池、電機、電控等重要零部件及關鍵技術等基礎性研發的資金投入，鼓勵相關高校、科研單位開展新能源汽車關鍵技術研究，條件成熟時還可以爭取重要零部件及核心技術的國家科技資源本地區布局。同時，可以考慮從北京、廣東等新能源汽車產業發達地區的高校、科研單位及企業引進掌握關鍵技術的專業人才和領軍人才。

③增強新能源汽車重要零部件的產業化，提高新能源汽車產業鏈的技術含量，培育全區產業發展的內驅力。在產品政策上，廣西地區新能源汽車產業的產品政策引導模式應當由整車生產向整車與關鍵零部件并重的模式轉變，引導資金、技術、人才等生產要素向重要零部件生產企業流動，激勵企業進行成果轉化和技術創新，逐步減少關鍵技術和重要零部件對省外、國外市場的依賴，提升全區產業鏈的技術含金量。

④強化本地區新能源汽車自主品牌的示范推廣，完善配套設施建設，加大對全區新能源汽車產業發展的引導力。可以通過以下措施實現：一是借鑒北京、廣東兩省有益經驗，提高公共領域新能源汽車的采購比例；二是在全區范圍內提高消費者的購車補貼，制定統一的補貼標準；三是加快出臺廣西地區雙積分政策實施細則，推動國家乘用車雙積分政策在本地區落實；四是繼續完善配套基礎建設，提高私用充電樁的建設比例和城市重點區域的建設密度，形成消費者用車的便利條件，刺激本地區消費。

⑤制定出省、出口的便利條件，培育省外、域外兩大新能源汽車消費市場，增強全區新能源汽車產業發展的支撐力。廣西是外向型經濟，本地經濟水平較為落后，居民消費水平較低，汽車保有量和需求量不高。從長遠來看，廣西新能源汽車產業能否實現趕超發展很大程度上取決于省外、域外兩大新能源汽車消費市場能否建立，因此，廣西各級政府應當加大制定新能源汽車產品出省、出口的便利措施，扶持新能源汽車產業發展。