安徽省域扶貧政策的變遷脈絡及演進特征

2018-08-27 05:39:06程永生

安慶師范大學學報(社會科學版) 2018年4期

程永生

（阜陽師范學院政法學院，安徽阜陽236032）

一、引言

被譽為現代政策科學先驅和鼻祖的美國著名政治社會學家哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell），早在20世紀50年代初首提“政策科學”這一概念時，就倡導在社會科學領域采用一套以“政策取向”為研究范式的社會研究方法，進而使得政策科學真正成為了一門獨立的學科。作為二戰后首先從美國興起的新軍，政策科學具有鮮明的跨學科、綜合性特征，被譽為當代西方社會科學發展過程中的一次“科學革命”、當代西方政治學的一次“最重大的突破”以及“當代公共行政學的最重要的發展”[1]。相比較于西方而言，我國政策科學起步較晚，始于20世紀80年代初期[2]，但發展迅速，衍生出了教育政策、衛生政策、科技政策、新聞政策等眾多分支，逐步成為了一門多學科交叉的綜合性科學。

1.概念厘定：政策作為一個舶來語，一般被定義為國家機關、政黨以及其他政治團體為實現一定的社會、政治、經濟、文化目標而采取的政治行為或規定的行為準則，包括一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等[3]。政策作為一種政治系統的產出，是理論研究與實踐行動雙向轉化的中介與載體，直接架構了理論研究和實踐應用之間的橋梁和平臺，對于推動理論發展和實踐深化具有重要的作用。從邏輯上看，扶貧政策作為政策類的概念，屬于公共政策的下位概念之一，扶貧政策主要是指旨在扶助貧困戶或貧困地區發展生產，改變窮困面貌的國家行政政策，包括法律法規、條例制度、部門規章以及裁決決議等多種形式[4]。

政策文本作為文獻記錄的一種，既包括各級權力機關或行政執行機關以文件形式頒發的法律法規等官方文獻，也包括政策制定者或代言人在政策制定過程，以及政策活動中產生的公文檔案或輿情文本，歷來是政策研究的重要工具和基本載體之一[5]。政策研究的基本命題就是對政策文本與政策議論的研究[6]。政策文本研究對于深度探究政策過程、社會結構以及批判性分析政策本體都有著重要的意義[7]。文本分析尤其對官方文件的分析是政策研究的重要方法，在社會科學研究中有著獨特的地位，包括很多馬克思主義的經典著作，都是基于對官方出版物的研讀之上而形成的[8]。

2.研究綜述：從國內外既有的公共政策方面研究成果來看，對公共政策基本理論、政策模型和政策執行等領域的關注較多、相關學術成果頗豐，但對政策本體的關注有限、深度不足。從較為有限的文獻分析來看，主要分為兩大類：一是對單一政策文本的解讀，如郭園園、段青如、姜勇等以全國10省市1 306名幼教工作者為實證基礎，以《幼兒園教師專業標準（試行）》作為政策藍本進行了評價性研究，提出了具體的政策建議[9]，就是典型例證。類似研究還有鄧韻卿、施雨丹對澳大利亞《全國統一教師注冊框架》政策進行了樣本解讀，深度評析了澳大利亞全國統一教師注冊制度[10]。這些研究通過對政策文本的深入分析和挖掘，體現了較強的學理性和邏輯性，對本文的研究起著一定的類比作用。二是對大跨度、寬層面、多樣本的類政策文本研究，比較有代表性的如涂端午、張鑭、張文鵬等分別通過文本分析法對教育政策制定、湖北省產業政策演進和新中國成立以來的學校體育政策等進行了定量分析，為我們從整體把握政策走向提供了中觀便利，也為相關領域的政策預測和有效解釋提供了宏觀借鑒[11]。

截至2018年3月28日，筆者以“扶貧政策”并含“文本”為主題關鍵詞在中國學術期刊網絡出版總庫僅析得有效文獻1篇，以貴州省扶貧政策為腳本，建構了“政策工具—扶貧價值”二維框架，進而提出應調整政策工具的結構、平衡政策工具與扶貧價值的匹配、增強政策工具使用的連續性和統一性，從而優化貴州省未來的扶貧政策設計[12]。這顯然與當前精準扶貧戰略不相適應，迫切需要學術界更為深入地開展系統研究，以期更好地服務于國家扶貧攻堅戰略。這也從現實需求的層面，為本文的進一步推進提供了空間。

3.價值探討：扶貧政策文本研究作為新興的研究領域，還有很多值得探究之處，諸多困惑有待深入研究解答和預測解釋，例如扶貧政策的制定主體有哪些，其演進脈絡如何，又具有什么樣的特點，以及未來的修正方向及其走向等等，目前社會各界均對其缺乏基本的政策認知。這些基本政策認知的缺乏，迫切需要我們在系統分析政策文本的基礎上，透過紛繁復雜的表象，科學認知并準確把握扶貧政策問題，進而有效充分地解讀。

毋庸置疑，政策文本梳理作為政策研究的基礎性工作，對扶貧政策的研究也有一定價值。系統剖析扶貧政策文本，有利于深度厘清扶貧政策的發展脈絡，在逐步深化對扶貧政策本體認知的基礎上，深入理解扶貧政策演變歷程及其優化路徑，進而最大程度地服務于政策目標。畢竟扶貧政策作為體現國家和政府意志的行為，是國家對于當前貧困地區和貧困戶開發經濟、發展生產、擺脫貧困的總體設想和具體計劃、步驟、措施的總和，直接影響了全社會扶貧攻堅的實踐走向及其發展路徑，發揮著重要的導向和調控作用。甚至可以說，扶貧成效在很大程度上都取決于扶貧政策，扶貧政策對于促進地區經濟社會均衡發展，有效縮小貧富差距，全面建成小康社會具有重要的指引作用。特別是隨著扶貧攻堅任務的不斷升級和全面建成小康社會戰略任務的提出，社會科學研究理應積極發揮資政育人作用，認真審視已有扶貧政策的變遷脈絡及其發展特征，從更宏大的視野破解當前精準扶貧的困境，并在此基礎上著力制度創新，助力脫貧攻堅戰役的決戰決勝。

二、研究樣本與分析框架

文章以省域扶貧政策為主要研究對象，基于極具代表性的安徽實踐，以內容分析法為基礎，采取定量分析和定性研究相結合的方式，通過對政府抽象行政行為進行了回顧和溯源，以期能準確地分析、解釋和預測政策文本中有關主題的本質性的事實及其關聯的發展趨勢，進而公開萃取文本“秘密”[13]，試圖厘清30余年來安徽省域扶貧政策的發展脈絡，系統分析現有扶貧政策體系的合理性和有效性，以期為安徽省精準扶貧政策的延續、調整和修正等提供建議和參考。

1.基本思路：文章立足于文本內容分析法的作用機理，將政策文本作為記錄政策意圖、反映政策過程的重要載體和客觀憑證[14]，在科學遵循其基本分析程序[15]的基礎上，首先選擇安徽省域及以上扶貧政策文本作為研究樣本進行內容分析，對各個政策文本中的內容進行編碼以定義分析單元并進行初步的描述性分析，再根據研究需要制定了“四維分析框架”進行定量分析；最后在量化分析的基礎上，嘗試深度剖析安徽省域扶貧政策中存在的問題，并給出相應的政策建議。

2.樣本采集：鑒于研究需要，兼顧政策連續性，文章不僅關注安徽省級層面相關政策文件，也把中央層面相關數據納入了統計；政策樣本實踐跨度為1985年至今。本文主要選擇1985年作為政策文本起始年度，主要是因為自1986年扶貧大開發戰略實施以來，國家先后實施了以有組織、有計劃、大規模的開發式扶貧政策為重心的深入發展階段，影響深遠，成效明顯[16]。

為使研究盡量反映安徽扶貧開發實踐全貌，文章選取的扶貧政策是指為推進貧困地區和貧困人口的扶貧開發和脫貧攻堅而以正式書面形式頒布的各種政策總稱。具體而言，扶貧政策樣本主要包括但不限于中央、國務院或安徽省委、省政府及相關部門或與其他部門聯合發布的正式文本。本次樣本采集工作嚴格遵循公開性、權威性和相關性的原則，所有政策樣本均來源于公開的數據資料，主要從黨中央、國務院、安徽省委、省政府，以及相關部委網站、扶貧組織機構網站和公開發布的白皮書等中搜集，按照發文單位與文件題名相參照的選擇標準，初步收集、檢索獲取到102項扶貧政策文本，具體檢索要點和考量依據如下：

一是從中國共產黨新聞網、中國政府網、國務院扶貧開發領導小組辦公室、安徽省扶貧開發領導小組辦公室等官方主流政府網站檢索現行政策；二是通過現行政策文本中的關聯條款回溯（關聯）檢索已廢止的歷史政策或政府網站無法檢索到的部分政策文件；三是通過《扶貧藍皮書：中國扶貧開發報告（2016）》《中國的減貧行動與人權進步》白皮書、《中國扶貧開發政策演變：1949—2005》《中國扶貧開發政策演變（2001—2015》等公開出版物，以及在網絡上搜索到的個別政策文本，進行了后續補充性檢索。

在科學明晰上述檢索標準和范圍的基礎上，筆者先期收集整理樣本102份，隨后又有針對性地邀請了專家代表，對初期樣本再次遴選甄別、整理剔除關聯度不高或無實質性政策內容，以及重復性的政策文本11份，較好地保證了樣本選取的準確性、代表性，最終確定政策文本91份，具體構成情況（表1）如下：

表1政策文本構成情況一覽表

特別需要說明的是，盡管在樣本搜集之時，筆者及其研究團隊基本做到了堅定原則、力求窮盡，但由于國家及省市層面的戰略部署和政策調整較快，樣本采集過程中的錯訛遺漏可能在所難免。

3.編碼分類：基于文本分析研究的需要，本研究擬采用“自然序編碼+結構化編碼”相結合的方式，即以政策文本的自然屬性為編碼基礎，同時結合制定主體、文本形式、聯合發文機關數量等的先后順序為主要編碼規則，自行設計了分析單元編碼表對91份政策文本進行信息抽取，并繪制了表格。囿于篇幅所限，此表略去不顯。

同時，筆者及其研究團隊基于對樣本內容分析有效性和可靠性的現實考量，在對政策樣本的正式研究之前先期進行了小組預研究。筆者將經過系統集中培訓之后，完全熟悉代碼系統的研究組員獨立參照政策分析框架進行編碼分析，重點分析政策文本內容的分類項目和研究變量，然后借鑒Nunnaly平衡量表進行信度比對分析，確保研究的可靠性。在進行第一次匯總時，我們發現一致程度是80.12%，符合信度水平在0.7以上時表示前期的研究足夠可信的量表標準[17]。為此，我們繼續邀請相關專家再次對文本內容的體系框架共同進行了微修正，直至最后完全達成編碼一致為止，較好地保證了研究的質量和效果。

三、政策分析框架

基于上述文本收集基礎，為系統研究安徽省域扶貧開發相關政策的演變過程和特征，筆者擬采用“四維分析框架”，將采集到的政策樣本分為文本形式與基本屬性、政策年度與文本數量、制定主體與發文數量、文本數量與政策主題等4個具體緯度進行定量統計分析，具體的分析重點和目的如下（表3）所示：

表3基于“四維分析法”的研究框架及分析重點、目的

1.文本形式與基本屬性。根據對91項政策文本文種主題詞的統計分析，從1985年至今，安徽省域扶貧政策的文本形式主要有通知、意見、決定和規定等4大文種，如果加上附件文種，則還包括條例、綱要、辦法、方案、細則等十余種公文種類。如果將這些文種形式進一步進行歸納總結，大致可以將其分為條例制度類、決議決定類、指導意見類、發展規劃類、管理辦法類、實施細則類、專項通知類和其它文種類等8種形式。

圖1：政策文本基本形式統計

如上圖1所示，在所有文本形式中，以提出部署指導原則為主要內容的指導意見類的政策文本有34項，占比最大達37.36%；緊隨其后的是旨在落實工作舉措的專項通知類政策文本有25項，如果再加上同類型的3項實施細則類文本，則整體占比達30.77%，體現了扶貧政策重在落實的特性。接下來，以重在規范管理和行政約束為主要內容的管理辦法類文本居多，有8項，占比8.79%。而排在后三位的分別為以政策規劃或發展愿景為主要內容的發展規劃類文本、以貫徹執行為主要內容的決議決定類文本和以具有法律性質或法規約束為主要內容的條例制度類文本，分別有7項、4項、2項，占比僅為7.6%、4.4%和2.2%。

2.政策年度與文本數量。以1986年頒布實施的“七五”規劃為起點，我國推動扶貧開發已有30余年的歷史。鑒于統計分析的需要，筆者擬結合國民經濟與社會發展五年規劃的側重點，將扶貧政策年度分析緯度設定為按五年一跨度的標準，細分為6個時期，力求進行宏觀探討，旨在更為明晰地分析政策進程及其演化趨勢,如下（圖2）所示:

圖2：政策年度與文本數量統計表

總體來看，安徽省扶貧政策制定和頒布數量呈絕對增長趨勢。其中，在2000年之前，扶貧政策基本處于政策萌芽階段，政策頒布數量處于穩定狀態，主要是零星的一些扶貧開發專項通知；1990年至2000年之間，基本上處于政策起步階段，這和當時的社會主義市場經濟體制改革有關，確立實施并順利完成了社會主義現代化建設的第二步戰略，標志著我國改革開放和現代化建設進入新的階段。2010年之前，扶貧政策處于政策發展階段，政策頒布數量日漸增多，主要涉及一些政策調整和中長期扶貧開發規劃；2010年之后，扶貧政策進入政策加速階段，密集出臺了系列扶貧政策，內容涉及扶貧開發的方方面面，系統構建了扶貧戰略的政策體系。

3.制定主體與發文數量。根據上述政策文本分析統計，安徽省扶貧政策研究樣本可分為五個層次，第一層次為國家最高權力機構，主要是中共中央、國務院；國務院直屬機構及國家部委為第二層次，包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳等；第三層次為省級層面最高權力機構，主要是中共安徽省委、安徽省人民政府，還包括安徽省扶貧開發領導小組；安徽省直單位為第四層次，包括省委辦公廳、省人民政府辦公廳、省財政廳、省扶貧開發領導小組辦公室等單位；其他省級組織為第五層次，包括中國人民銀行合肥中心支行、省工商業聯合會、省農村信用社聯合社等。

圖3：安徽省域扶貧政策文本構成

具體來說，其中第一層面出臺的政策文件有10份、約占總數的10.99%，第二層面出臺的政策文件有16份、約占比17.58%，第三層面出臺政策文本8份、約占比8.79%，第四層面出臺政策文本53份、約占比58.24%，第五層面出臺政策文件4份、約占比4.4%。同時，安徽省域層面以上制定的扶貧政策的主導部門除中央、省委、國務院、省政府及其辦公廳等黨、政、權綜合部門外，依次為省扶貧辦主導發文12份、占比13.19%，省財廳主導發文7份、占比7.69%，省扶貧開發領導小組主導發文4份，占比4.4%。安徽省域扶貧政策的主要參與部門除國務院、省政府及其辦公廳等政府綜合部門外，緊隨其后的依次為省扶貧辦參與發文20份、占比21.98%，省財政廳參與發文6份、占比6.59%，省人力資源和社會保障廳、省發展改革委員會和省保監局分別參與發文3份，分別占比3.3%。

4.文本數量與政策主題。結合關聯性主題詞的分頻統計來分析，安徽省域扶貧政策的文本數量與政策主題之間存在顯著的雙向交互關系，具體的分主題發展脈絡如下：

（1）以2010年為界，安徽省域扶貧政策呈現分水嶺式格局：前一階段，安徽省域扶貧核心政策發展緩慢，基本以維持性、延續性的政策為主；但在2010年以后，安徽省域扶貧核心政策出臺數量呈明顯的爆發性增長態勢，特別是2015年以后的政策出臺數量更是增長迅猛。（2）按照主體詞頻率劃分，2010年之前的安徽省域扶貧政策主要關注扶貧規劃、捐贈支援，以及農民工和殘疾人等弱勢群體的輸血式扶貧開發，沒有區分具體區域、扶貧對象的不同，更多關注的是農業農村發展、城鄉統籌等宏觀層面。（3）從某種程度上而言，2010年和2015年也是安徽省域扶貧核心政策的集中啟動階段，無論是政策數量還是政策主題的關聯性都進入了高頻階段，先后進行了重大政策調整和戰略布局的謀劃。在國家大力促進扶貧大開發和脫貧攻堅的時代背景下，安徽省域扶貧政策手段、政策領域在這兩個時間節點上也有了突破性進展，扶貧開發政策與扶貧開發成效的關系更趨緊密，精準扶貧在扶貧開發中被置于更加重要的戰略位置。

四、安徽省域扶貧政策文本演進特點

安徽省域扶貧政策文本的發展嬗變呈現出如下特點：

1.從政策嬗變進程上看，政策文本呈現漸進式與爆發式交融共進的特征。總體而言，無論是政策文本年度發布數量來看，還是制定和頒布層次均呈現出明顯的絕對增長趨勢。如圖2所示，具體到單獨的政策文本年度頒發數量上，盡管存在一定的不確定性和反復性，但若從一定年份跨度的時間段分析來看，政策文本數量級的增長則呈現出明顯的規律性，與同時期的國民經濟和社會發展相吻合。具體而言，大致可以將政策文本數量增長變化劃分為4個發展階段：一是“七五”期間（1985—1990）大致呈現穩定狀態，基本上每年均有扶貧相關政策出臺，關注領域也較為集中；二是“八五”“九五”期間（1991—2000）新出臺扶貧政策呈現空白階段，主要是執行既有政策為主；三是“十五”“十一五”期間（2001—2010），政策漸進式增長趨勢明顯，一系列中長期的扶貧政策開始密集出臺；四是“十二五”“十三五”期間（2011年至今），政策爆發式特征日趨鮮明，無論是政策制定單位、政策文本數量，還是政策參與制定的部門都呈現出急速增加和密集爆發之勢，先后出臺有扶貧政策75項、占比達82.42%。

2.從政策分布上看，政策文本呈現出明顯的層次性和較強的差異性。從圖3不難看出，在政策文本的層級分布上，省級層面頒布占比最大，有65項占71.43%；省域以上層面制定頒布的政策僅有26項，占總數的比例為28.57%。而從政策文本主題的頻率分布上而言，扶貧政策文本具有較大的差異性并呈現出一定的層次性，其中扶貧開發是2001年是安徽省域扶貧政策的歷史起點，對政策布局和扶貧重點進行了戰略調整；2015年是安徽省域政策的分水嶺，脫貧攻堅成為了重大政策導向，2017年扶貧政策開始出現了穩定脫貧的政策走向，安徽省域扶貧政策站到了新的歷史起點。

3.從政策結構上看，政策文本呈現出較強的指導性和規范性并重的特點。綜上所述，從政策文本的屬性層面來看，安徽省域扶貧政策文本具有較強的指導性和強調落實性兩個突出重點。如圖1所示，政策文本中占比最高的是指導意見類，體現了各級黨委政府部門對扶貧政策的高度重視和宏觀指導；其次是各級黨委政府部門出臺的專項通知類，有25項占27.47%，上述兩種文種文本類型遠遠超越其他政策文本形式。同時，安徽省域扶貧政策務虛與務實相結合，呈現出明顯的虛實并重特點，具體來說，一方面注重戰略、原則的條例制度、決議決定、指導意見等有40項、占總數的43.96%，而另一方面，注重管理、實施的發展規劃、管理辦法、實施細則、專項通知等有43項、占總數的47.25%，二者基本處于較為平衡的狀態，既有不斷優化的頂層設計，也有狠抓落實的政策舉措。

4.從研制方式上看，政策文本呈現出穩定性和連續性突出，但試探性和漸進性不足的特點。從上述表1的分析來看，安徽省域扶貧政策文本標題中含有試行、暫行等關鍵詞的僅有2項，占比達到2.2%，更多的是對中央和省域層面的貫徹落實，年度之間和層級之間具有較強的穩定性和連續性，總體政策基礎較為扎實，但在創新意識方面也還可以進一步探索推進，著力抓好改革探索，注重強化試點總結和經驗提升，著力結合扶貧環境和扶貧對象，注重強化精準扶貧和政策成效。

5.從政策主體上看，政策文本呈現出強權威性和強協調性“雙強并重”的特征。如前所述，從政策文本分析單元編碼情況來看，在安徽省域扶貧政策的制定主體上共涉及21家相關政策部門，包括單獨或牽頭聯合制定兩種方式。具體而言，安徽省扶貧領導小組辦公室作為研究擬定全省扶貧開發工作的政策、規劃并組織實施，以及協調聯系組織扶貧相關工作的職能部門，充分履行了相應職責，頒布制定扶貧政策11份、占比12.09%，在推進扶貧開發政策方面發揮了非常重要的主體作用，也是安徽省10余個省直部門中發揮扶貧作用最核心的部門。與此同時，在安徽省域層面扶貧政策當中，由兩個或兩個以上部門聯合發布的文件數也高達37項之多，約占政策總數的40.66%，其中聯合發文單位數量5個以上的有5個，最多的達到7個，可見安徽省域扶貧政策高度重視統籌協調，基本形成了扶貧攻堅合力。

五、啟示與建議

安徽地處中部，連貫南北、承東啟西，是我國東西部地區的重要連接和傳遞地帶，產業結構優化度不夠。根據國務院頒布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》，安徽省共有31個貧困縣、39個非重點縣，占比2/3以上，其中有12個縣列入國家連片特困地區大別山片區縣，區域內還有大別山區、皖北地區、沿淮行蓄洪區等深度或較深度貧困區。安徽省作為國家新一輪扶貧攻堅的主戰場之一，還集結了我國糧食主產區、傳統革命老區和沿淮低洼易澇區為一體，總體上扶貧開發任務較重：“十三五”期間，要做到31個貧困縣全部摘帽、3 000個貧困村全部出列、309萬貧困人口實現脫貧，扶貧壓力巨大。同時，安徽扶貧開發資源也比較富集、群眾脫貧致富的內生動力強勁，迫切需要扶貧政策更加精準[18]。

基于30余年安徽省域扶貧政策的全面梳理和分析，對安徽省扶貧政策提出如下建議：一要加強政策本身的指導性與可操作性，政府在制定扶貧政策時應該更多地采用“實施方案”“管理辦法”和“規章條例”等政策文本形式，從而更好地為國家扶貧攻堅戰略提供具體指導和操作規范。二要強化政策制定主體的協調溝通，注重部門之間的通力合作，注重將精準扶貧政策放在更宏觀的經濟社會發展全局之中統籌考慮，促進形成更廣泛的推進扶貧共建合力。三要建立統一的政策框架，提高政策文本的系統性和實際效果，注重深度開發扶貧區域的內在資源，把加快區域內生發展、生態環境開發保護與扶貧攻堅戰略有機結合起來、深度融合，走出一條具有特色、富有成效的堅實扶貧之路。