拓展社會政治轉型知識體系的力作
——評《中國涉外民間組織的政府管理研究》

王振耀

（北京師范大學，北京 100875）

知識體系是什么？人們一般認為是浩瀚的傳世典籍。也許，作為過去知識的記錄，傳世典籍代表了人類文明的記錄，傳承文明的最為重要的方式之一即是對于典籍的反復研習。但是，對于解決現實問題所需要的知識，僅僅從過去的典籍中去找尋答案是完全不夠的。這就需要善于研究現實，從實際需求出發拓展對于現實的認知，建立起新的知識體系，以滿足于現實的需要。涉外民間組織的認識與管理體系的建立、健全與轉型，就是一個新的時代課題，它特別需要知識的拓展。在這方面，魏紅英、何靜所著的《中國涉外民間組織的政府管理研究》①魏紅英、何靜：《中國涉外民間組織的政府管理研究》，中國社會科學出版社2017年版。（以下簡稱《研究》），切中時代需求，拓展社會對于涉外民間組織的認知，堪為社會政治轉型知識體系領域中的一部力作！

一、政治社會向社會政治的轉型需要新的知識體系

人們討論涉外民間組織，往往如同改革開放之初對待民營企業與外資企業一樣，總是從政治角度來分析，而忽略了其社會性功能。《研究》則是既照顧到政治分析的傳統，同時又開拓了社會性需求的視角。

作者將境外民間組織進入中國大陸劃分為四個階段：一是1949-1978年即建立與發展計劃經濟時期，二是改革開放后的10年即20世紀80年代，三是這之后90年代的發展，然后是21世紀的進一步系統化。這樣的劃分，相當客觀地指出了境外民間組織與整個國家發展格局的關聯。

總體上，境外民間組織進入中國的態勢，主要是由國內政治與社會發展的格局所決定的。1949年以后的中國，采取一邊倒向蘇聯的政策，建立計劃經濟體制，而國民黨所領導的中華民國國民政府占據臺灣并且擁有聯合國的席位，中華人民共和國還沒有獲得以美國為首的西方國家的承認。在這樣的格局中，如何在國際上建立統一戰線，促成國際社會承認中華人民共和國為中國唯一合法的政府，具有重要的政治意義。在這樣的形勢下，中國建立起對外友好協會，主動加入國際組織，并且邀請國際組織到中國設立辦事處，是政府的重要政策。

而在改革開放之后，中國需要大量的經濟、文化與社會發展的專業人才，同時又缺乏資金。在這個時期，中央政府開始歡迎以美國福特基金會為代表的國際組織進入中國，建立起了多樣化的經濟、文化、教育與社會政策交流項目，從而為中國的改革開放奠定了相當獨特的社會支撐體系。

1992年以后的中國，一方面進入了全面改革開放的歷史時期，另一方面，由于1989年春夏之交的政治風波，國際社會出現了制裁中國的浪潮。在這個時期，同樣是中央政府從改革大局出發，邀請美國國際共和研究所、卡特中心和福特基金會、亞洲基金會與多個國際媒體，到中國觀察農村選舉，向國際社會展現有中國特色的基層民主制度的進展，從而扭轉了中國的外交格局，促進了經濟的全面開放。

進入21世紀之后，在中國經濟取得舉世矚目的成就以后，全國開始面臨社會福利制度建設的重大課題，老齡化、留守兒童、學前教育與特殊教育、環境保護等多項社會問題紛至沓來，中央政府決定啟動和諧社會建設，同時支持慈善事業發展。2005年，民政部舉辦首屆中華慈善大會，表彰國內與國際社會的慈善組織，成為國家社會改革開放的重要標志。2008年，汶川大地震發生后，國家的救災體系向國際社會全面開放，國內與國際慈善界和政府密切配合，從而創造了世界成功救災的奇跡！

將涉外民間組織的發展劃分為這樣的歷史階段，可以清楚地看到，恰恰是中國社會的快速轉型，尤其是從計劃經濟型的政治社會向以市場經濟型的社會政治的全面轉型，推動著涉外民間組織在中國的發展。這是一個基本歷史主流。

如果再進一步分析，運用這樣的邏輯框架來分析涉外民間組織，可以清晰地看到中國社會的歷史演進。中國自從1978年實施改革開放以后，隨著經濟開放的深入，逐步形成社會政治，許多非政治性的社會課題包括物價、住房、環保、生態擺上了政府的重要議事日程，而計劃經濟年代以階級斗爭為綱的議題則讓位于經濟與社會議題。不僅如此，在中共十八大以后，“一帶一路”經濟開放戰略與構建人類命運共同體又成為了新的重要國策，國際社會普遍要求中國擔當起更大的經濟與社會發展的領導責任，涉外民間組織所面對的國際國內環境又發生著天翻地覆的變化。

在這樣的歷史條件下，中國確實需要新的知識體系，說明政治社會向社會政治的轉型的結構與趨勢，以滿足涉外民間組織發展的現實需要。《研究》的寶貴之處在于通過涉外民間組織發展階段的劃分，理出了社會政治的發展邏輯，從而建立起拓展社會轉型的知識體系框架。

二、涉外民間組織的管理理論假設奠定新知識體系的基石

一個知識體系的建立，最為重要的是要建立理論假設。可以說，它是產生新知識體系的基石。解決社會問題也是一樣，每個問題的解決，都需要一定的理論，當然也需要理論假設。《研究》對于理論假設的探索，有其相當獨特的方面。

1.從定義的角度看。作者將涉外民間組織定義為：是指在境外成立、在中國境內開展活動的民間組織（簡稱為境外在華NGO）以及在中國境內依法成立、主體、活動、資金、戰略等要素涉及境外因素的中國社會組織（即境內涉外民間組織）。這樣的定義，將境內與境外的涉外社會組織全部涵蓋在內。作者進一步指出，境內涉外民間組織由走出國門的社會團體、民辦非企業單位、基金會，以及在華成立的涉外社會組織四部分組成。

在提出理論假設的過程中，作者特別注意分析國際非政府組織研究的前沿性理論，包括有關的概念、屬性和分類、發展歷程；社會組織在全球治理中的作用，包括在經濟、環保、人權、安全等領域的影響；社會組織與其它國際行為體之間的關系等，從而使理論假設具備了國際學術的基礎。各國相關領域的學者從政治學、國際政治、社會學、公共管理等多學科出發，分析社會組織的多方面功能，使相應的理論分析具備了一定的框架和基礎，他們在理論上構建全球市民社會和全球治理的話語，用以解釋非政府組織在國際政治領域的政治功能，同時開始探索民間組織的GDP產出功能。

2.在理論探索方面。作者從四大既有理論即國家主權理論、全球治理理論、政府與社會之間關系的理論、政府管制理論的角度來構建基本的理論假設。

作者既認同國家主權理論的傳統定義和內容，又介紹了曾任聯合國秘書長的安南的觀點：“國家主權，就其根本意義而言，正在重新定義，特別是靠全球化和國際合作的力量。國家現在被普遍認為是服務于它們的人民的工具，而不是相反”。而非政府組織在彌補主權國家的不足和缺陷方面具有自身優勢；他們在特定議題領域和國際政治特定環節上具有對主權國家行為的補充和糾偏作用；世界各國面臨的共同問題使得國家之間的合作成為必要。能源問題、環境問題、資源短缺問題、人口問題、國際恐怖主義問題等等早已越出國界向各處擴散，需要非政府組織的參與解決。

全球治理理論則重點介紹了聯合國全球治理委員會對“治理”的界定，即是指各種公私個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和；其特征可以概括為：過程，治理是一個過程；協同，治理是政府、社會、市場等多元主體的共同協作；參與，治理是各主體參與的非正式的可持續的行為。而在全球治理的格局中，因為各種行為體的作用以及治理方式的差異，形成了不同的治理模式。

關于政府與社會之間關系的理論，則從市場失靈論、政府失靈論的角度解釋了非政府組織的產生原因。兩類失靈客觀上要求市場和政府之外的力量予以彌補，為社會組織的發展提供了契機，從而使其能夠日益深入地參與社會公共事務的發展與管理。作者特別介紹了美國的弗朗西斯·福山將國家區分為國家職能的范圍和國家力量的強度的理論，并以它們為變量，構建了“范圍—強度”坐標系。這一坐標系所界定的國家類型建構了“國家和社會”關系的四種形態：“強國家、大社會”“強國家、小社會”“弱國家、大社會”“弱國家、小社會”。作者特別指出，“強國家”是現代國家有效履行國家職能的基本保障。“大社會”是現代國家永葆社會生機和活力的根本之策。“大社會”不僅突出了國家自主性以及國家對于社會的回應，而且還涉及國家自主性以及社會對于國家的能動塑造。理性、開放和成熟的社會可以孕育出豐厚的良性“社會資本”，有助于消弭社會分裂、緩解利益沖突以及增進信任與合作，從而極大拓展交易的效率空間，促進資源的流動與合理配置，實現社會生產的進步和社會福利的提高。

“國家和社會”的關系形態圖

作者對于社會治理的政策演進所進行的歸納相當有啟發意義。2006年，中共十六屆六中全會首次提出“創新社會管理體制”。2007年，中共十七大報告提出要加強以民生為重點的“社會建設”。2012年，中共十八大報告正式提出“社會體制”的概念。2013年，中共十八屆三中全會提出“國家治理”與“社會治理”的理念，特別強調“推進國家治理體系和治理能力現代化”，以及“推進社會領域制度創新，加快形成科學有效的社會治理體制”的治理目標。作者強調，當代中國國家與社會的互動關系呈現出一種“從社會管控到社會治理”的宏觀態勢和過渡形態。[1]而作為一種動態的演變過程和過渡形態，展示了國家與社會在互動中走向社會治理的發展趨勢和方向。

3.在政府管制理論方面。作者認為，社會性管制是發達國家政府管制改革的普遍趨勢，它是基于對生產者和消費者健康和安全的考慮，制定一些規章制度對涉及環境保護、產品質量和生產安全等方面所實行的管制，以糾正經濟活動所引發的各種副作用和外部影響，從根本上促進社會福利最大化。相對于其他工具而言，它具有強制性和直接性特點。社會性管制主要以社會福利最大化為目標，旨在約束那些直接危害到公共衛生、安全和福利的行為。

正是從社會性管制的角度出發，作者認為，社會性管制是境外NGO政府管理的主要工具。境外NGO社會性管制方式包括：目標管制、數量和領域管制、資格制度、年檢與監督，如進入檢查、定期檢查等。而具體的管制手段有：以行政許可制為主的行政手段；財政補貼或稅收優惠政策；信息優勢管制。

理論假設既是學術研究的重要基石，也是拓展知識的基本工具。可以說，在分析上述四大理論的過程中，實際上形成了《研究》的基本假設，正是這些假設，為作者建立起關于涉外民間組織管理的認識成果確定了理論基礎。

三、系統把握涉外民間組織現狀與管理體制以全面求“是”

理論假設的提出，客觀上為探索中國涉外民間組織的現狀與管理體制確定了框架。從研究客體而言，這項課題的主要內容需要對兩個“是什么”進行系統的說明：其一，中國涉外民間組織的現狀是什么？其二，中國涉外民間組織的管理體制“是什么”？

人們往往認為“是什么”很容易回答，列出幾個現象就可以了。其實，在學術研究和政策研究的過程中，最為重要的是要對研究對象“是什么”進行說明，這需要的功夫相當不容易。尤其是對于缺乏文藝復興與工業化進程洗禮的知識體而言，由于過分注意道德性的政治評價，缺乏基本的分類分析訓練，因而對于客觀的分類與過程分析技術相當生疏。在這方面，《研究》注意采用文獻研究、訪談、歷史研究等方法，從分類與政府管理的流程等多個角度切入，對于中國涉外民間組織的現狀與現行管理體制進行了系統的解釋與說明。

《研究》是從管理方式（分類管理）、管理體制（包括整合管理）、管理流程（合法化管理、登記注冊管理、監督管理）、管理要素（資金監管）四方面入手，構建出了中國政府動態管理與靜態管理相結合的復合式管理模型，并以此為基礎，深入分析政府管理中存在的問題及其產生的原因，同時提出了具有中國特色的涉外民間組織政府管理戰略與改進管理的途徑。

從《研究》的有關資料分析中，我們可以看到，自《基金會管理條例》頒布實施以來，2007-2012年，在民政部依法登記的20家境外NGO代表機構已累計在中國內地實施了2051個公益項目，總投入達到50.82億元人民幣。其中，2012年的公益項目支出為11.33億元人民幣。而美國NGO平均每年注入中國的捐贈數量大約是2.95億美元。30年來，美國NGO對華捐贈輸入資金規模約為人民幣200億。自1988-2009年，累積對華捐贈資金超過千萬美元的美國在華NGO超過10家。其中，82%流入了高等教育機構、科研機構及政府機構，分別為31%、30%和21%，只有17%注入中國民間組織[2]。從這些資料中可以發現，境外民間組織與中國政府與教育和科研機構的關系更為密切，這是一個基本的特點，也是與俄羅斯、東歐國家重要的不同點。

對于境外民間組織進入中國大陸的渠道，《研究》在他人研究和實際考察基礎上歸納為如下12種：（1）通過注入資金和支持項目的形式來開展活動。如日本笹川和平財團于1989年與中國國際友好聯絡會共同設立了中日友好交流基金。（2）在香港、澳門等地建立總部、分部或辦事處，指導境內的項目運作。（3）設立項目辦公室。（4）注冊外國（地區）企業常駐代表機構。（5）簽訂特別協議或簽署“諒解備忘錄”。（6）設立代表處或辦事處。（7）注冊為公司或企業的形式。（8）以個人的名義設立辦公室或賬戶。（9）在邊遠省份注冊。（10）不注冊，與中國政府組織或官辦NGO或民間組織合作辦項目。比如美國國際慈善團。（11）在國家外國專家局申請“國際專家服務執照”。（12）不注冊，黑著干。這樣的歸納，客觀上也是運用分類的方法進行分析。

而在分析政府管理體制方面，《研究》相當細致地對當時的體制進行了分析。需要說明的是，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》是在2016年4月28日被全國人大常委會通過，并自2017年1月1日起施行，所以，這樣的研究只能注重于當時的體制。

在2017年以前，根據《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規定》，基金會、社會團體、民辦非企業單位要獲得法律承認的民間組織地位并合法開展活動，就必須到民政部門進行登記。按照規定，社會組織實行“歸口登記、分級管理、雙重負責”的管理模式；在這一管理體制下，社會組織由“登記管理機關”和“業務主管單位”來進行雙重審核、雙重負責、雙重監管；對涉外民間組織的管理同樣實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的“雙重管理體制”，即必須通過一個行業主管部門的審批，先取得“行政合法性”后才能獲得“法律合法性”。在雙重管理體制下，業務主管單位主要負責非政府組織的前期預審和經常性監管；登記管理機關負責對非政府組織的成立、變更、注銷的登記或備案以及其他多方面的定期監管，包括實施年度檢查，對行政違法行為進行處罰以及防范性處罰等。

《研究》在分析管理體制的弊端時指出，雙重管理體制使得登記管理難以發揮監管作用，業務主管單位的職責范圍規定得不明確。實踐的效果也表明，對于境外組織的雙重管理，導致境外社會組織基本無法獲得注冊，因此才會導致境外社會組織的上述12種行為。其實，在2017年以前，真正在民政部得到注冊的機構只有幾十個，絕大多數境外社會組織無法得到注冊。

這樣的分析，對于境外社會組織在中國大陸的活動體制進行了相當全面的描述。需要特別指出的是，這樣的“求是”，不是簡單地發現優與劣，甚至同一事實在肯定與否定之間都沒有截然不同的界限。《研究》的重點，放在了體制與機制之間更有利于人們對現實復雜性的把握。

四、設計涉外民間組織管理體制改革路徑的關鍵：分類與歸口管理

正是依據理論探索并通過理論對于實踐的系統把握，《研究》結合云南省的案例分析，參照國際經驗，為涉外民間組織管理體制的改革戰略與路徑進行了全方位的設計。

在整體性的設計格局中，其基本的內容包括：

首先，構建對于涉外民間組織的管理方式（分類管理）、管理體制（包括整合管理）、管理流程（合法化管理、登記注冊管理、監督管理）、管理要素（資金監管）四方面組成的復合式管理模型；第二，列舉政府對境外非政府組織和境內涉外民間組織管理服務的職責清單，從而達到系統性的職能把握；第三，分類管理，尤其是分類采用備案、許可、公益認可三種不同的管理制度，從而改變個案審批和預防性管理的弊端；第四，加強涉外民間組織的資金監管。

《研究》所設計的戰略與改革路徑，獨特之處在于，既有應用性的理論高度從而設計出管理模型，又注重列舉管理服務的職責清單的實踐功能，再就是強調分類管理，從而將復雜的社會管理對象進行適宜的簡化而進行輕重不同的政策把握，與此同時也強調了資金監管這一重點。應該說，這是具有中國特色的管理體制與管理政策的生動體現。

在涉外民間組織的宏觀管理戰略方面，《研究》所列舉的內容[3]231-238包括：

1.早日出臺相關法律，制定《境外在華NGO管理法》。作者認為，如果不在整體上有所突破，就難以改善社會組織發展環境，并且可能使問題更加復雜化。這是很有見地的意見，而法律的立足點，是實施分類管理制度，將境外在華NGO區分為敏感類政治類組織與其他社會服務類、慈善類、救助類組織，對他們分別采用登記設立模式與自由成立模式。

2.構建政府監管與社會監管的監管平臺。作者認為，該平臺按照全過程管理思路，建立多部門協作的信息共享平臺，公開年檢工作、日常監督、績效管理、信用狀況、執法查處結果等內容，接受政府與社會的評估、監控。

3.重建歸口管理體制。作者特別強調，因為境外NGO的特殊身份和國際問題的敏感性，使得歸口管理變得緊迫而必要。歸口管理要與部門的協作機制、監管責任結合。

4.吸引國際組織總部落戶中國。作者認為，4萬多個國際組織中只有少數幾個總部設在中國，這與中國大國地位不符。中央政府在外交、法律、稅收等制度的頂層設計與地方政府的服務對接，共同推進國際組織總部落戶中國的工作。

這樣的對策性研究，由于立足于理論與實踐的結合并注意從中國的實際出發，不少方面已經為2015年以后的國家法律和政策尤其是《中華人民共和國慈善法》和《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》所采納，公安部門作為境外非政府組織的歸口管理部門，僅2017年就已經有幾百家境外組織得到注冊。

五、對稱性開放與社會治理的前瞻性

研究以涉外民間組織為對象的行政管理，建立起獨特的理論假設與分析體系不易，確定國家和社會的轉型特征不易，探索政策性改革的關鍵點更為不易。而《研究》恰恰在這些困難之處全面拓展了我國現有的知識體系，許多分析使人耳目一新，這是難能可貴之處。

為什么在21世紀的第二個10年會提出涉外民間組織的管理問題？其實，完善我國涉外民間組織的治理體系，優化我國政府管理涉外民間組織相關政策，已經面臨著全新的國際國內發展格局。《研究》的一些發現，客觀上開創兩大趨勢的探索：其一是對稱性開放，即適應經濟改革開放的需要加快社會改革開放的步伐；其二是社會治理需要構建強政府與大社會的架構。

對稱性開放，即社會領域的全面開放，在我國只是剛剛啟動。但是，由于臺灣和香港、澳門與大陸的結構性互動，更由于華僑華人與母國的密切聯系，特別是由于大陸的人均GDP即將達到一萬美元并呈現出的老齡化、少子化的挑戰，中國急需在社會建設領域取得如同經濟建設領域一樣的輝煌；這也是經濟建設的內存需求。可以說，中國需要與經濟開放對稱的社會開放。不過，與經濟領域的改革開放所不同的是，社會領域的開放，從一開始就要求更多的民族自信與傳統文化和道德的復興，要求生態文明建設與鄉村的振興，同時也要求與國際社會共同建立人類命運共同體。不過，既要開放，就要與境外社會組織產生積極的互動，從而激發社會組織提供廣泛的社會服務并產生就業需求和重要的GDP，這恰恰是中國社會需要補上的一個大課。

中國政府所確定的社會治理政策，也需要進行前瞻性的設計。《研究》所提出的強政府、大社會的概念，有可能是中國社會治理發展的總體格局。這樣的設計，具有重要的理論與實踐意義。對于社會治理體系建設的討論，人們往往過于強調其政治性包括民主參與和政治協商等，對于現行體制的優勢與既定結構分析不夠，這就不可能將社會治理的體系較快地深度植根于中國的大地。《研究》所提出的分類與歸口管理的設計理念與方法，對于社會治理體系的前瞻性設計，是十分有益的啟發。

如果說《研究》有一點美中不足的話，恰恰也是在社會領域建設與社會治理體系方面的簡述還需要進一步加強。即使對于比較敏感的領域，如境外組織對于中國農村選舉的觀察活動，實際上是中央政府的重要部署，如同文化大革命后期中央決定秘密安排基辛格訪華從而產生巨大的國際關系變動一樣，農村選舉客觀上是當時中國政府的一張大牌，如果脫離了1989年春夏之交的政治風波與之后中國政府爭取外交主動的多方面努力，就不可能理解20世紀90年代美國國際共和研究所和卡特中心的項目。當然，進行這樣的分析，是相當不容易的，因為這方面的文獻過少，親歷者的回憶錄并不多見。盡管如此，仍然是瑕不掩瑜，《研究》對于境外民間組織管理的知識體系的巨大拓展，無論對于社會科學理論還是政策咨詢領域，都有著巨大的貢獻。