北京市2017年節水農業建設與發展狀況

魏 巍

（北京市社會科學院，北京 100101）

2017年，北京市節水農業圍繞首都城市戰略定位、生態文明建設和京津冀協發展的要求，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期的治水方針，繼續大力深入持久開展（包括建設節水灌溉工程在內的）一系列節水農業建設工作，推動農業節水再上新臺階，走在了全國農業節水工作的領先隊列。

一、水資源消耗總量和強度控制取得明顯成效

北京市為執行《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見實施方案》（水資源[2012]356號）、水利部與國家發改委關于印發《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案的通知》（水資源司[2016]379號，以下簡稱《總量和強度雙控行動》），在《北京市“十三五”時期水務發展規劃》（以下簡稱《“十三五”水務發展規劃》）中，繼續全面落實最嚴格的水資源管理制度，設置了“三條紅線”：用水總量（水資源開發利用）控制、用水效率控制和水功能區限制納污三條限制紅線。

“水資源消耗總量和強度”雙控是最嚴格的水資源管理制度的數量化體現。它表明，要控制水資源消耗總量，強化水資源承載能力剛性約束；控制水資源消耗強度，把節約用水貫穿于用水的全過程，提供水安全保障，促進經濟發展方式和用水方式轉變；全面推進節水型社會建設。

（一）農業生產用水總量逐年減少

《2017年國民經濟和社會發展統計公報》《北京市水務統計年鑒（2016年）》指出，2017年全市農業總用水量5.1億m3，2016年6.05億m3，2015年6.45億m3，2014年8.18億m3，2013年9.09億m3，2012年9.31億m3。其中，2017年較2016年下降16.2%。

從這組數據看出，北京市農業生產用水總量呈逐年下降趨勢。占全市總用水的比重分別為12.9%、17%、18.4%、21.8%、25%、26%，也是逐年下降，所占份額越來越少。

從1980年農業用水總量的31.093億m3（占全市42.5億m3用水總量的73%），下降到2017年的5.1億m3，這一成就是巨大的、顯著的。當然，耕地面積不斷減少也是一個重要的因素。2016年全市耕地面積是328.5萬畝，較1980年的637萬畝減少了308.5萬畝，農業生產規模不斷減少也是不爭的事實。但是，從水資源消耗強度控制看，農業用水不僅是數量的減少，節水的質量也是在不斷提高。

（二）農田灌溉水有效利用系數不斷提高

按照《節水灌溉工程技術規范GB/T50363-2006》定義，農田灌溉水有效利用系數是指灌入田間可被作物利用的水量與末級固定渠道放出水量的比值，是反映灌溉工程質量、技術水平和管理水平的最重要的綜合評價指標。

水資源強度控制指標，農業以“農田灌溉水有效利用系數”來考核衡量。北京市在全國最早開展節水灌溉，按照市委市政府《關于調結構轉方式發展高效節水農業的意見》（2014年9月4日，以下簡稱《調結構意見》）的部署，進一步推動高效節水灌溉工程建設和農業用水從粗放使用到精細化管理、使用轉變，農田灌溉水有效利用系數在2017年達到了0.723，2016年達到了0.710，2015年（“十二五”末年）達到了0.709，2010年（“十一五”末年）達到了0.684。從數據看出，農田灌溉水有效利用系數是逐年穩步提高的。

按照《總量和強度雙控行動》要求，到2020年，全國農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上，北京市早已超過；國際先進水平的利用系數為0.7～0.8，北京市已經加入國際先進行列。但是，國家雙控行動提出了更高要求：在2020年，要求北京市農田灌溉水有效利用系數要達到0.75的水平。《“十三五”水務發展規劃》按照國家部署，將0.75作為約束性指標必須完成。

二、節水灌溉面積比例高

按照《北京市水務統計年鑒（2012—2016年）》計算，節水灌溉情況（見下頁表1）。表1顯示，北京市灌溉面積總量2012—2015年在逐年增加，2015年增加到了356.34萬畝，而2016年減少到333.45萬畝，減少了22.89萬畝。原因是為落實 《調結構意見》，大幅壓縮了農業用地面積。

表1 北京市（2012—2016年）灌溉情況表 單位：萬畝

在灌溉總面積中，耕地灌溉面積逐年減少，由2012年的232.01萬畝減少到2016年的192.71萬畝。在耕地灌溉面積中，有效實灌面積（是指利用灌溉工程和設施在有效灌溉面積中，當年實際已進行正常灌水一次以上灌溉的耕地面積）也相應逐年減少，從2012年的218.70萬畝減少到2016年的165.86萬畝。

林地灌溉面積逐年攀升，由2012年的34.86萬畝增加到2015年的84.71萬畝，2016年略有回落，到81.29萬畝，總體增加了46.43萬畝。

園地灌溉面積2013年較2012年有較大幅度下降，從70.35萬畝到56.54萬畝，減少了13.81萬畝。從2013年起逐年略有回升，至2016年恢復到58.19萬畝。

牧草地灌溉面積持續緩慢下降，從2012年的1.95萬畝下降到2016年的1.28萬畝。

表2 北京市（2012—2016年）節水灌溉結構變化表 單位：%

圖1 北京市（2012—2016年）節水灌溉內部結構變化圖

圖2 北京市2016年各種節水灌溉方式比重圖

從上頁表2可以看出，節水灌溉面積占總灌溉面積的比例幾年來持平，2012年為87.6%，2016年為87.7%。其中，2014年增加到88.3%，2015年回落到86.8%。但是，北京市節水灌溉面積占灌溉面積的比重還是比較高的且非常穩定。這一較高水平的灌溉率，為北京市都市型現代農業的發展提供了較為充足的水源，對于提高農業生產率、土地產出率和資源利用率，起到了至關重要的作用。

從圖1中看出，節水灌溉面積內部結構有變化。其中，噴灌面積占節水灌溉面積的比重基本持平略有下降，2012年為18.9%，2016年為16.2%。微灌面積占節水灌溉面積的比重逐年遞增，從2012年的4.8%增加到2016年的9.1%，但所占比重不大，沒有超過10%。低壓管灌保持在63%～70%之間，上升幅度不大。渠道防滲面積占節水灌溉面積的比重逐年緩慢減少，從5.6%回落到4.5%之間。其他工程節水面積的比重從2012年的7.5%銳減到2016年的0.8%。

從圖2看出，2016年北京市節水灌溉內部結構中，低壓管灌所占比重近70%，是主要的節水灌溉方式。噴灌排在第二位，所占比重不到兩成，微灌比重接近一成，其余為渠道防滲和其他工程節水灌溉，比例約5%。

三、節水農業灌溉工程建設平穩發展

水資源嚴重匱乏，是推動北京市節水農業灌溉工程發展的本質動因。從“十一五”的2005年開始至今的十三年時間里，北京市委市政府把節水農業灌溉工程建設提高到農業發展的方向性、戰略性高度來認識，建設步伐不斷加快。市政府及市水務局通過印發《設施農業節水灌溉工程技術規程》《節水灌溉工程施工質量驗收規范》《低壓管道輸水灌溉工程運行管理規程》《節水灌溉技術導則》和《關于印發北京市水利工程建設實施方案（2012—2015年）的通知》（京政發[2012]44號），在基本農田建設、設施農業和精品果園建設項目中落實節水農業灌溉工程建設工作。其中，高標準基本農田排水溝渠整治累計完成了127萬畝；精品果園全部完成了節水農業灌溉工程建設，采用管灌（占78.2%）、滴管（占4.5%）、噴灌（占3.4%）和其他工程措施（占27.7%），完成了水利工程建設預定的目標。因此，北京市節水灌溉工程建設的效益是顯著的。

2017年，市政府印發了《北京市推進“兩田一園”高效節水工作方案》的通知（京政辦發[2017]32號），《工作方案》提出在本市糧田、菜田、鮮果果園內構建高效節水灌溉工程建設、管理、運營體系，實現節水灌溉工程全覆蓋；灌溉用新水總量降至每年4.5億m3左右，灌溉水有效利用系數提高到0.75以上。

高效節水灌溉工程（包括骨干基礎設施、田間節水設施）建設，包括建設更新機井、井房、水泵、過濾施肥設備、輸水管道等骨干基礎設施，同時配套安裝滴灌管、微噴帶、輸水支管等田間節水設施。

具體步驟是各區建設1—2個高效節水示范區，開展高效節水設備研發、技術攻關、集成、示范、推廣、培訓，灌溉試驗以及灌溉水有效利用系數監測、節水效果監測評價等工作。

細化措施：一是推行“建管一體化”。各區通過政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務的模式，確定專業公司統籌負責本區高效節水灌溉工程的規劃設計、材料采購、建設施工、維護管理等工作，并建立對專業公司的監督、考核、回報機制。二是形成“三先三管”工程建設機制。先建立用水收費、節水獎勵、用水戶參與、材料設備質量控制，明確節水設施的管護主體、管護職責和管護標準，再建設高效節水灌溉工程機制。這一措施避免了重建設灌溉設施輕管理的弊端，強化了管理措施并明確了管理主體，把工程建設及管理、運行管理和維護管理緊密結合了起來。2018年初，順義區率先完成了“兩田一園”農業高效節水PPP項目合同簽訂工作，為全市農業高效節水灌溉工程以PPP項目方式進行開了先河。這種投融資機制、運行維護和建設一體化的創新機制，不但提高了投資效率，而且用好管好節水灌溉設施。

四、農業水價改革已經起步

《“十三五”水務發展規劃》提出，要推進農業水價綜合改革，其中包括建立農業用水精準補貼制度及節水激勵機制、推動建立農村用水收費制度，這是農業節水改革制度的最重要內容和手段。

2015年，北京市水價改革率先在房山區試點。選取琉璃河區內的河口等11個村作為試點。一是細定地。設施、大田、果樹作物每畝500m3、200m3、100m3的標準每戶限額用水。機井安裝智能計量設施實現農業用水總量控制；配套田間節水工程，健全支斗農毛渠系的功能，安裝噴灌、滴灌、微噴設備，提高水資源利用率；建立農業用水管理系統，該系統通過物聯網技術，監測土壤墑情、氣象數據、地下水動態，通過系統平臺分析發布灌溉信息，將節水灌溉和水肥、水藥一體化管理，實現科學種植。二是明晰農業水權。逐井核發取水許可證，建立農業水價形成機制。三是制定水價。計算機井電費、維護材料費用，測算設施、大田、果樹的成本，制定試點農業用水水費指導價，限額內成本水價大田0.96元/m3、設施0.59元/m3、果樹1.70元/m3；超限額大田1.0元/m3、設施0.75元/m3、果樹1.86元/m3。政府確定的指導價定為0.56～1元/m3。超過限額部分水費為1.5元/m3，并加收水資源費。水資源費為大田作物0.08元/m3，其他作物0.16元/m3。四是建立農業用水精準補貼和節水獎勵機制探索建立農業用水精準補貼機制。節水灌溉工程田間設施建設每畝補貼600元，機井智能計量設施建設每眼補貼1.2萬元，明確獎勵標準和對象，節約用水獎勵標準為每節約1m3水獎勵1元到用水戶。

房山區水改的本質是探索了農業初始水權的總量控制和定額管理制度，將灌溉水收費、“提補獎”等系列辦法落實到農戶。漫灌浪費罰、節約使用獎，不會增加農民的負擔，并實現了高效節水。