中國金融審慎監管改革的走向

韓秀華

資產管理業務的影子銀行特質

2018年4月，中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會和國家外匯管理局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，這是我國金融體制改革以來防范系統性金融風險的第一個重要文件。之所以選擇資產管理業務（簡稱“資管業務”），與其近年來的快速發展和規模不斷攀升緊密相關。據中國人民銀行統計，截至2017年末，資管業務總規模已達百萬億元。資管業務的創新發展，在滿足居民財富管理需求、增強金融機構盈利能力、優化社會融資結構等方面發揮了積極作用，但在改革前分業監管模式下，不可避免地對資管業務走向產生了負面影響。

我國分業監管模式于2003年建立， 契合了當時金融業發展的需要。但隨著金融業的混業發展，分業監管的弊端逐漸暴露。銀行業、保險業和證券業由三個職能部門分別監管且互不隸屬，出于各業發展的現實和利益訴求，各業監管的規則和標準并不一致，這就留下了監管縫隙。在信貸政策趨緊時，金融機構勢必利用監管縫隙進行監管套利。分業監管模式下，金融市場和信息被各監管機構分割，金融機構為了規避日趨嚴格的監管政策，跨行業、跨市場的多層嵌套產品應運而生，風險底數難以測量，信息分割導致監管無力。分業監管模式下，各金融監管部門重發展而輕監管，宏觀審慎監管不足，致使在正規金融體系之外形成規模龐大的影子銀行體系，積累了巨大的金融風險。

影子銀行的概念最早在美國出現， 2008年金融危機之后日益受到各國重視， 諸多學者認為影子銀行是導致金融危機發生的誘因之一。什么是影子銀行？紐約聯邦儲蓄銀行將其定義為進行期限、信用和流動性轉換交易業務，但不受最后貸款人制度的支持，亦沒有公共部門的信用擔保的金融中介機構。金融穩定理事會認為影子銀行是排除常規銀行系統之外的非信用中介。中國人民銀行將其定義為從事金融中介活動，具有與傳統銀行類似的信用、期限或流動性轉換功能，但是未受《巴塞爾協議Ⅲ》或同等監管程度約束的實體或準實體。由定義可知，影子銀行具備商業銀行具有的信用轉換、期限轉換和流動性轉換三大功能。但與商業銀行通過吸收活期存款同時發放貸款不同，影子銀行以金融脫媒和去中心化的表現形態完成信用中介功能。金融脫媒指隨著直接融資的發展，資金的供給通過一些新的機構或新的手段繞開商業銀行這個媒介體系，輸送到需求單位，這意味著資金從商業銀行的流出，存款和貸款去商業銀行化。去中心化指改變以商業銀行為中心的融資情況，在金融市場創造出更多的投資組合和融資途徑，使得資金融通方式分散化進行。

從影子銀行的概念和特征反過來審視資管業務，可以一窺其特質。從最終貸款人和最終借款人角度考察，個人、企業和機構投資者的資金通過商業銀行表外發行的理財產品，以資管業務的形式，提供給大型國有企業、地方政府、地方國有企業、房地產商和中小企業等。通過提供相對較高的收益，加之普遍存在剛性兌付， 資管業務成為商業銀行存款的替代儲蓄工具，資管產品的發行人將承擔信用、期限以及流動性風險，符合信用轉換、期限轉換以及流動性轉換的特征，因此，資管業務可視為一種信用中介。最終貸款人的資金直接進入資管業務，并流向最終借款人，完成了金融脫媒化。資管業務具有多種業務類型，如商業銀行就有自主投資管理、購買其他金融機構產品、借助其他金融機構投資和委外業務四種類型，資金融通方式去中心化。因此，既是信用中介， 又符合金融脫媒化和去中心化的特征，大部分的資管業務屬于影子銀行的組成部分。

資管業務的影子銀行化是我國分業監管的弊端造成的。分業監管模式下，銀監會、證監會和保監會制定的監管標準不一且互不相通，而資管業務涉及多個行業、多種領域和多個監管機構，監管沖突與縫隙難以避免，使得資管業務采用多層嵌套方式規避監管或者進行監管套利。隨著實踐的發展，資管業務的類型越來越多，合作模式也越來越多，兩相交織之下，資管業務日益復雜，而監管機構限于對實踐認知的滯后，難以分辨，無法利用現有的監管規則進行監管，更無法進行穿透式的監管。另外，資管業務是近些年出現的新生事物，并未受到諸如監管機構對商業銀行采取的系統監管和相同的監管力度。因此，綜合作用下，資管業務的影子銀行化無法避免。對此帶來的巨大金融風險，金融監管改革勢在必行。

資管新規中的審慎監管框架

金融危機以后，國際社會普遍認識到只專注于微觀審慎監管是不夠的，必須把審慎監管提高到宏觀層面。各國學者也從系統性、逆周期、影子銀行等方面研究防范金融風險的積累和傳播，并一致認為應該將宏觀審慎監管職能明確賦予某一決策機構，確定其政策目標和權力。由此，各主要經濟體紛紛改革國內金融監管體制， 加強宏觀審慎監管。美國在財政部構建了跨部門的金融穩定監督委員會，負責宏觀審慎監管，成員包括財政部、各微觀監管機構和金融研究辦公室。英國建立了由中央銀行主導的審慎監管框架，英格蘭銀行內部新設立審慎監管局和金融行為局負責微觀審慎監管，成立金融政策委員會來負責宏觀審慎管理。歐盟成立了歐洲系統風險管理委員會負責宏觀審慎監管，協調歐洲銀行管理局、歐洲保險和職業養老金管理局、歐洲證券和市場管理局三大微觀審慎監管機構實施宏觀審慎政策，2012年建立單一監管機制，由歐洲中央銀行負責監管整個歐洲銀行業。

十九大提出健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。2018年兩會期間，《國務院機構改革方案》獲得審議通過，確立了“一委（國務院金融穩定發展委員會）一行（中國人民銀行）兩會（中國銀保監會和中國證監會）”新的金融監管框架。金融委負責重大問題的統籌和協調，中國人民銀行（簡稱“央行”） 負責擬定行業重要法律法規草案和宏觀審慎管理，銀保監會和證監會作為兩大微觀審慎監管機構，在統一的監管標準下，分別負責銀行、保險、信托行業和證券、基金、期貨行業的微觀審慎監管，維護金融機構穩健運行，保護投資者合法權益。在新的框架下，宏觀審慎與微觀審慎相結合的程度更加緊密，也有助于降低系統性金融風險。