地方政府債務“去杠桿”與商業銀行業務轉型

汪偉 仇高擎 夏丹

自2014年底以來，地方政府債務治理改革經過三年多的推進落實，在法律規范、制度框架、實施方案、配套舉措等方面已取得重大進展。地方政府債務置換等一些領域的改革即將取得最終成果，而地方財力平衡、地方政府違法違規融資治理等一些領域仍處在攻堅關鍵期。2018年4月初召開的中央財經委員會第一次會議在提到“打好防范化解金融風險攻堅戰”時指出，“要以結構性去杠桿為基本思路，分部門、分債務類型提出不同要求，地方政府和企業特別是國有企業要盡快把杠桿降下來，努力實現宏觀杠桿率穩定和逐步下降”，為下一步地方政府債務治理改革指明了大方向。

地方政府及其有關實體是商業銀行重要的業務合作對象。地方政府債務“去杠桿”無疑將對商業銀行主體業務發展產生重大影響。有鑒于此，本文在評估當前地方政府債務治理進展及其未來趨勢的基礎上，分析其對商業銀行業務發展的主要影響，進而探討商業銀行業務轉型的可能方向和具體策略。需要特別說明的是，本文定義地方政府及其有關實體的相關授信業務為金融機構針對地方政府本身（包括部門、機構、事業單位）或基于地方政府顯性或隱性的擔保救助承諾而對有關經濟實體授予的信用，相較有關文件對地方政府性債務的定義而言，范圍更加寬泛，但并不代表本文認同上述授予的信用均屬于地方政府性債務范疇。

地方政府債務治理進展與前瞻

地方政府“明債”風險總體可控，疏通舉措初見成效。當前我國地方政府“明債”風險總體可控。2014年底以來，中央以發行地方政府債券形式著力加強地方政府債務的規范化、透明化管理，有效遏制了地方政府債務余額快速增長的勢頭。財政部公布的2014年末地方政府負有償還責任的債務余額為15.4萬億元，而截至2017年末，地方政府債務余額16.47萬億元，三年增幅僅為6.95%，債務率（債務余額/綜合財力）為76.5%，低于國際通行的警戒標準；以國家統計局公布的我國2017年GDP初步核算數82.71萬億元計算，地方政府負債率（債務余額/GDP）為19.91%，風險總體可控。同時，盡管2015年以來地方政府債務余額和全國人大批準的地方政府債務限額仍呈小幅增長趨勢，但地方政府債務余額限額的實際使用率呈逐年下降趨勢（如表1所示）。

“明債疏導”措施到位且初見成效。2014年國務院“43號文”確立了以“疏堵結合”導向治理地方政府債務問題的總基調，其后通過明確一般債、專項債的發行管理、預算管理和限額管理，豐富專項債券品種等方式有效建立地方政府“明債”渠道并取得階段性成效，地方政府存量債務置換工作有序推進。第十二屆全國人大常務委員會第十六次會議審議批準2015年地方政府債務限額時明確，“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”。根據財政部最新公布數據，截至2018年4月末，非政府債券形式存量政府債務余額1.34萬億元。通過發行和置換地方政府債券，為地方政府節省利息支出、緩解地方財政壓力、降低金融機構呆壞賬風險作出了有益貢獻。

地方政府隱性債務風險較大，治理工作提上日程。地方政府隱性債務已積累較大風險。什么是地方政府隱性債務？目前官方并沒有明確的界定。但各界普遍認為，我國地方政府隱性債務風險已逐步顯露。首先，地方政府隱性債務規模可能非常龐大。有學者認為地方政府隱性債務規模難以估計，有些地方已超過“明債”。其次，地方政府隱性債務大多在于市縣兩級政府，潛在合規瑕疵比例較高。再次，部分地方政府隱性債務的還款來源和擔保措施均顯不足。綜合來看，究竟地方政府隱性債務規模有多大，償債資金缺口有多少？目前仍需明晰合理的范圍界定與嚴肅認真的梳理統計。

地方政府隱性債務治理已成當前財政工作重點。一方面，中央對治理地方政府隱性債務已有共識，且是當務之急。黨的十九大、中央經濟工作會議、全國金融工作會議、國務院常務會議，以及4月初召開的中央財經委員會首次會議都特別強調防范化解重大風險、切實加強地方政府債務管理的治理思路。另一方面，中央加強地方政府隱性債務治理的政策舉措已密集出臺，實質性排查整治可能隨后展開。2017年以來，財政部、國資委、銀保監會等中央部委的落實文件相繼出臺，加強資金供求兩端的地方政府和金融機構以及會計師事務所、律師事務所等中介機構的業務管理，從擔保融資、地方融資平臺、PPP、信托、城投債等多個融資品種入手，進一步加強地方政府舉債行為管理。從政策延續性角度，地方政府隱性債務的全面深入治理可能已為期不遠。當然，治理地方政府隱性債務必定需要與宏觀經濟穩健發展相適應。不能因為化解地方政府債務風險而發生經濟失速的更大風險，但在宏觀經濟韌性較強的條件下，在積極財政政策和穩健貨幣政策的“政策護航”下，有理由相信地方政府債務治理將按照既定思路堅定推進。

地方政府債務治理影響深遠

地方財政：在緊平衡中逐步“去杠桿”以化解存量風險。地方財政短期內面臨實際壓力。一方面，地方政府“明債”增長空間有限。盡管地方政府債余額和批準限額小幅增長，但余額增幅相對于因隱性債務治理而形成的實際資金缺口而言顯然過小，而且根據近年來全國人大批準的地方政府債務限額的實際使用率呈逐年下降趨勢，大幅提升實際余額使用率也需要適應過程。另一方面，地方政府隱性債務“去杠桿”造成存量資金的較大缺口。經過地方政府隱性債務的界定、排查、統計后，勢必制定專項治理方案予以推進。盡管專項治理方案應該會結合存量債務的資金用途或項目現金流情況，穩妥考慮“去杠桿”的方式和節奏，但仍將直接或間接地明顯影響部分地方的實際財力。

在守住不發生系統性金融風險前提下，個別隱性債務可能打破“剛性兌付”。地方政府隱性債務治理的深入推進，關鍵在于切斷地方政府與舉債主體之間的信用關聯及其預期。就此意義上說，在具有典型意義的個別地區、個別企業中嚴格執行政策規定和合同約定，按照市場化、合規化原則，有序打破“剛性兌付”就具有較強的必要性和現實性。但另一方面，地方政府“明債”基本不存在償付風險。地方政府債總規模和債務率指標均在可控范圍內，近期發布的財庫〔2018〕65號文已明確地方政府債續發規則。地方政府隱性債務“去杠桿”過程也將注重防范因治理風險而可能產生的更大風險，以守住不發生系統性風險的底線。另外，有觀點認為可能會再次以地方政府債券置換作為化解存量地方政府隱性債務的最終措施。筆者并不完全認同該觀點，因為這在政策導向上與“43號文”以來的一系列文件有相悖之處；但在實際治理過程中，經過有效甄別，認定部分地方政府隱性債務為地方政府事實上的“或有債務”（盡管可能是由違法、違規方式舉借），按照國辦函〔2016〕88號文的規定，承擔相應的民事賠償責任或救助責任，并將債務責任額度納入地方政府債置換范圍則具備一定的探討可能。

合規操作的PPP項目受影響較小，基礎設施建設投資有所波動。財政部數據顯示，2017年11月至2018年4月累計出庫的PPP 項目共有2114個，投資額占到清理前項目儲備額的12%。清庫“重災區”集中在PPP投資額和當地財政狀況不匹配、項目收益或現金流堪憂的區域和項目，而現金流狀況良好、財政基礎扎實且投資規劃更為務實的省市所受影響較為有限?？傮w而言，PPP 作為政府引導和撬動社會資本投資的重要模式有望持續發展。另一方面，基礎設施建設投資的波動性可能有所增強。地方支出是基礎設施投資的主要來源，2017年中期以來，地方政府隱性債務陸續受到一定限制和治理后，基礎設施領域投資即已出現明顯下降。而與此同時，政策層面對基礎設施建設投資的支撐措施也已陸續出臺。4月以來，國務院常務會議要求大幅壓縮工程建設項目審批時間一半以上，財政部發布通知要求加強地方政府預算執行管理、加快財政支出進度，從審批和資金支出角度支持地方基礎設施建設；而且財政資金對基礎設施的支出范圍可能不僅局限于鐵路、公路、機場等傳統基礎建設領域，有望加大在信息技術、環保、教育、扶貧等基礎工程領域的投資力度。

金融市場：一類“正在收縮的業務”和一個“應運而生的市場”。地方政府及其有關實體相關的授信業務大概率呈現逐步收縮趨勢。首先，新《預算法》和“43號文”從法律法規角度“消滅”了地方政府除地方政府債以外的其他融資業務。其中，一般債券針對沒有收益的公益性項目的融資，主要靠一般公共預算收入來償還，納入一般公共預算管理；專項債券針對有一定收益的公益性項目，以與其對應的政府性基金或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。其次，在有一定項目收益又有公共服務特征的地方基礎設施和民生領域，地方政府專項債很有可能逐步取代目前品種復雜、成本較高且監管透明度相對不高的銀行信貸、信托、理財計劃等融資方式。隨著2017年以來土地儲備、收費公路、棚戶區改造等專項債券的推出，專項債品種有望逐步在重大區域發展以及鄉村振興、生態環保、交通、水利、教育、醫療等有項目收益卻屬于公共服務類的特定領域鋪開；專項債增量額度也從2017年的8500億元大幅上升至2018年的13500億元，后續可能繼續大幅增長。再次，從長期角度來看，隨著央地財權事權改革的逐步推進和最終落定，地方財政和有關項目的資金缺口有望大幅縮窄，對外融資需求將趨于平穩甚至大幅下降，也更有可能采取地方政府債券或地方國有企業債券等更規范化、更透明化的融資模式。但需要指出的是，在短期內，既有項目收益又有公共服務特征的地方項目的多種類融資存量和融資需求依然龐大。中長期內，合規操作的PPP項目、轉型后的地方融資平臺、地方國有企業的市場化融資需求也將大量存在，只是此類授信業務已清晰割斷與地方政府信用之間的聯系。

一個龐大的地方政府債券市場正應運而生。一是從地方政府債總量規模角度看，中債登公司發布的《2017年債券市場統計分析報告》指出，截至2017年末，全國地方政府債券存量規模為14.74萬億元，已超過國債成為全市場存量規模最大的債券品種。二是從地方政府債投資者結構角度看，商業銀行仍是地方政府債投資絕對主力，占比在70%以上，但2017年末數據表明，除保險公司持債規模有所下降以外，境外機構、證券公司、基金類投資者持有地方政府債的同比增幅分別達到81.36%、220.69% 和66.07%，呈現較快增長勢頭。未來，隨著商業銀行柜面銷售（預計可以合理擴展至網銀渠道，甚至第三方支付渠道）地方政府債業務的廣泛鋪開，個人投資者參與地方政府債投資將更加便捷和廣泛。三是從地方政府債交易品種角度看，除了一般債以外，土地儲備、收費公路、棚戶區改造專項債以及后續有望在公益性較強的基礎設施和民生領域陸續推出的專項債券品種不斷豐富；地方政府債券期限也已覆蓋1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年期等品種?？晒┙灰椎牡胤秸畟贩N較為豐富。四是從地方政府債流動性角度看，地方政府債發行場所已從銀行間市場拓展至滬深交易所，地方政府債質押、回購等各類改善流動性的交易安排機制不斷完善。下一步在政策引導和相關參與主體的共同推動下，地方政府債的流動性有望明顯提升。綜上，未來地方政府債市場有可能成為一個交易額比較巨大、品種比較豐富、交易比較活躍的債券市場，還可能孕育出相關的系列性衍生品市場。

商業銀行：短期面臨信用與合規風險考驗，長期需推動業務結構深刻轉型。短期而言，地方政府及其有關實體仍是商業銀行資產業務重要項目來源，但個別項目“踩雷”風險顯著提升。央地財權事權改革是個逐步推進的過程，很難在短期內完成。推動經濟高質量發展也并非不要GDP增長，而是要追求更高質量的發展。地方經濟建設和社會管理的資金缺口在較長時間依然存在， 地方政府債務治理也將有適當的緩沖期以妥善解決存量債務。因此，地方政府及其有關實體項目仍是商業銀行經營資產業務的重點對象。但與此同時，除非宏觀經濟發生重大不利因素，地方政府債務“去杠桿”尤其是隱性債務風險治理將堅定推進，不排除個別地區、個別企業甚至是一些地區、一些企業存在債務風險暴露，并對金融機構造成實際損失的可能，更加考驗商業銀行對于地方有關項目的信用風險篩查、把控和化解能力。另外，受地方政府隱性債務治理的影響，短期內商業銀行可能還須在地方政府相關業務的合規性方面接受檢驗。

長期而言，地方有關實體項目轉向直接融資傾向較為明顯， 商業銀行相關授信業務須深刻轉型。隨著地方政府的“一般債+ 專項債”舉債模式日趨成熟，專項債很有可能逐步取代地方基礎設施和民生領域有關項目的現有融資模式，商業銀行的相關授信需求面臨較大收縮壓力。更長遠些看，央地財權事權改革盡管任重道遠，但大概率走向逐步平衡解決。地方經濟建設和社會管理的資金缺口收窄后，地方有關項目對商業銀行的借貸型融資需求趨于下降。當然，如前所述，即使從中長期角度來看，PPP、市場化轉型后的地方融資平臺、地方國有企業的銀行業務仍將存在，但都已經屬于嚴格的市場化融資范疇。

相關建議

地方政府及其有關實體是商業銀行資產和負債業務的重要客戶。當前，中央加強防范化解地方政府債務風險，著力推動地方政府債務“去杠桿”，并將深刻改變甚至重塑地方政府融資格局，對商業銀行的地方政府類相關業務產生重大而長遠的影響。商業銀行要認真研判和把握好本輪地方政府債務治理的脈絡和趨勢，從“短期與長期”“機遇與風險”等關系維度明晰地方政府債務“去杠桿”治理的綜合影響，采取有力應對措施。本文提出“做好兩個準備”的方向性建議。

做好準備，在確保平穩發展中逐步推動地方政府類相關授信業務的轉型發展。一是在短期內還是要合規發展地方政府類相關授信業務。地方政府有關的實體項目對商業銀行的融資需求仍繼續大量存在，商業銀行可發揮自身優勢，合理合規地提供綜合化金融服務解決方案，尤其是在政府鼓勵的基礎設施領域爭取優質項目。二是在短期內要更加注意防范合規和信用風險。密切關注地方政府隱性債務治理過程中對商業銀行合規作業的要求，及早開展自查自糾工作。同時，逐戶評估存量客戶的信用風險，形成商業銀行地方政府類相關授信業務的總體畫像，制定有效應對措施，防范因個別地區、個別企業有序打破“剛性兌付”可能帶來的資金損失。三是從長期看要逐步實現商業銀行地方政府類相關授信業務的深刻轉型。向市場化的地方政府類業務轉型，以市場化原則評估轉型后的地方融資平臺業務、地方國有企業融資項目、PPP項目等，徹底摒棄對地方財政隱性擔?；蚓戎A期的過度依賴；向服務實體經濟的資產業務轉型，逐步降低“正在收縮的業務”的占比，著力提升針對重點行業的研究能力、業務能力和風控能力，回歸商業銀行服務實體經濟的根本定位。

做好準備，迎接一個日趨活躍的地方政府債券市場。首先， 結合銀行資產負債總體結構、分支機構與地方政府合作、地方政府債市場體量與交易活躍度等情況，綜合確定地方政府債業務的總的定位和目標，進一步理順內部分工和業務流程。其次，建議商業銀行尤其是大型銀行探索嘗試地方政府債的“前端債券承銷+后端交易流轉”一體化運作模式。尤其在地方政府債存在承銷壓力的條件下，以專業化債券交易優勢，助力分支機構承攬地方政府債承銷份額，撬動分支機構與地方政府在負債業務、重大項目、公私聯動等方面的全面合作，提高綜合收益，并可借此逐步建立合適的交易對手網絡或分銷網絡，提高地方政府債交易能力。再次，有意識地加強地方政府債的日常交易與信用評估聯動工作。根據地方政府債發行地區、期限、品種的不同，合理評估信用差異，為趨于活躍的地方政府債交易提供定價參考。最后， 需要密切跟蹤地方政府債有關政策的實際落地情況。尤其是財政部、央行等部門的有關政策在銀行間市場、交易所市場的實際推進情況，以及地方政府債投資者結構的實際變化、二級市場交易活躍度情況等，根據市場發展的相應階段合理安排銀行業務的推進節奏。

（本文為作者個人研究觀點，與所在機構無關。）

（作者單位：交通銀行金融研究中心）