強監(jiān)管下防風險與促發(fā)展的適當平衡

賀紹奇

2018年7月，正逢2017年金融工作會議召開一周年。該次會議確立了金融工作回歸本源、優(yōu)化結構、強化監(jiān)管和市場導向四個基本原則，并確定了服務實體經濟、防控金融風險和深化金融改革三大任務，還決定設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，作為國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構。就在會議周年之際的7月2日，新一屆以新晉國務院副總理劉鶴為主任、新任央行行長易剛和國務院副秘書長丁學東、首任銀保監(jiān)會主席郭樹清等為副主任的國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立并召開首次會議。會議審議了打好化解重大風險攻堅戰(zhàn)的三年行動方案，研究了推進金融改革開放、保持貨幣政策穩(wěn)健中性、維護金融市場流動性合理充裕、把握好監(jiān)管工作節(jié)奏和力度等重點工作。會議一方面提出要維護金融市場流動性合理充裕，另一方面又提出“結構性去杠桿”，力求在防風險和促發(fā)展之間找到適當平衡。

把握好監(jiān)管工作的節(jié)奏與力度、防風險和促發(fā)展適當平衡成為7月及今后金融監(jiān)管的基調。

主動化解金融風險，推動金融回歸本源， 服務實體經濟

推動債轉股法治化、市場化。2018年6月29日，銀保監(jiān)會頒布了《金融資產投資公司管理辦法》，推動債轉股法治化、市場化。法治化、市場化債轉股一方面可以降低實體經濟企業(yè)的杠桿，化解金融風險，促進銀行業(yè)更好服務于實體經濟，另一方面法治化可防止其被濫用，借助虛假轉讓規(guī)避信貸政策、規(guī)避監(jiān)管、逃避責任。為此，《金融資產投資公司管理辦法》采取了以下幾個措施：第一，明確要求銀行和金融投資公司之間在信貸資產轉讓做到合理定價、真實出售、潔凈轉讓，防止企業(yè)風險向銀行業(yè)金融機構和社會公眾轉移，防范利益沖突和利益輸送。第二，要求金融投資公司和對其控股或者參股的商業(yè)銀行之間建立“防火墻”，在資金、業(yè)務與人員間進行有效隔離，防止風險傳染。第三，強化監(jiān)管部門事中事后監(jiān)管職責。明確監(jiān)管部門持續(xù)監(jiān)管的責任和具體措施，同時注重發(fā)揮信息披露的作用。

2018年6月24日，央行宣布定向降準0.5個百分點，釋放5000 億元資金（新增萬億資金進入）支持五大行和12家股份制商業(yè)銀行進行債轉股，法治化和市場化債轉股可在結構性去杠桿同時， 可讓這些釋放出來的資金為市場提供合理的流動性，做到防風險與促發(fā)展的平衡，推動銀行、金融資產投資公司與債轉股企業(yè)之間良性互動，更好服務實體經濟。

深化國有金融機構改革，增強其活力與控制力，防范金融風險，服務實體經濟。2018年7月9日《中共中央、國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》頒布（以下簡稱《意見》），它是落實2017年全國金融工作會議精神，深化國有金融機構改革的綱領性文件。財政部將圍繞這個綱領性文件出臺系列配套落實措施，形成“1+N”的改革政策體系。

《意見》明確其主要目標是建立健全國有資本管理“四梁八柱”，理順國有金融資本管理體制，增強國有機構活力與控制力，更好地實現服務實體經濟、防范金融風險、深化金融改革三大基本任務。《意見》包含了多項防范金融風險的重要舉措：第一，厘清了出資人職責與金融機構市場監(jiān)管的邊界，明確了市場監(jiān)管與出資人的職責。《意見》規(guī)定：“按照市場監(jiān)管與出資人職責相分離的原則，理順國有金融機構管理體制。” 同時還規(guī)定：“各級財政部門、中央和國家機關有關部委以及地方政府不得干預金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管。” 此外，還要求“履行國有金融資本出資人職責的機構要與人民銀行、金融監(jiān)管部門加強溝通協(xié)調和信息共享，形成工作合力”。并要求各級政府及其政府部門不得干預金融監(jiān)管部門的依法監(jiān)管。第二，采取多項措施防止風險交叉?zhèn)魅尽！兑庖姟芬?guī)定：“嚴格規(guī)范金融綜合經營和產融結合，國有金融資本管理應當與實業(yè)資本管理相隔離，建立風險防火墻，避免風險相互傳遞。”《意見》還要求：“規(guī)范產融結合，按照金融行業(yè)準入條件，嚴格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資參股國有金融企業(yè)，參股資金必須使用自有資金。”第三，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制。它還規(guī)定履行出資人機構要：“推動金融該機構細化完善內控體系，嚴守財務會計準則和金融監(jiān)管要求，強化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風險吸收能力。督促國有金融機構堅持審慎經營，加強風險源頭控制、動態(tài)排查信用風險等各類風險隱患，健全風險防范和應急處置機制。”第四，《意見》要求“嚴格責任追究”，建立健全監(jiān)督問責機制，“加強信息披露”，強化社會監(jiān)督。

強監(jiān)管下尋求防風險與促發(fā)展適當平衡的資管新規(guī)

7月20日，中國人民銀行會同兩會發(fā)布了《關于進一步明確規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務指導意見的有關事項的通知》（以下簡稱《指導意見》），證監(jiān)會發(fā)布了《證券期貨經營機構私募資產管理業(yè)務管理辦法》（征求意見稿）及《證券期貨經營機構私募資產管理計劃運作管理規(guī)定》（征求意見稿），銀保監(jiān)會發(fā)布了《商業(yè)銀行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法》（征求意見稿）。

《進一步明確規(guī)范金融機構資產業(yè)務指導意見有關事項的通知》主要亮點有：一是允許公募資產管理產品投資非標資產， 但必須符合《指導意見》關于非標債權類資產投資期限匹配，限額管理、信息披露等監(jiān)管要求。二是過渡期內，金融機構可以發(fā)行老產品投資新資產，優(yōu)先滿足國家重點領域和重大工程建設續(xù)建項目以及中小微企業(yè)融資需求，但老產品的整體規(guī)模應當控制在《指導意見》發(fā)布前存量產品的整體規(guī)模內，且所投資到期日不得晚于2020年底。三是通過各種措施確實難以消化、需要回表的存量非標準化債權類資產，在宏觀審慎評估考核時，合理調整有關參數，發(fā)揮其逆周期調節(jié)作用，支持符合條件的表外資產回表。四是支持有非標準化債權類資產回表需求的銀行發(fā)行二級資本債補充資本。五是過渡期結束后，對于因特殊原因難以回表的存量化非標準化債權類資產，以及到期存量股權類資產，經金融監(jiān)管部門同意，采取適當安排妥善處理。

證監(jiān)會的兩個征求意見稿主要有幾個方面的內容：一是統(tǒng)一了證券期貨經營該機構私募資管業(yè)務的監(jiān)管標準；二是禁止利用證券期貨私募為關聯(lián)方提供融資（包括利用集合計劃或利用分級產品等安排）；三是對資管加以類型化并實行分類監(jiān)管，依據資產最終投向分為固定收益類、權益類、商品及金融衍生品類和混合類；依據是否開放，分為開放式與封閉式資管計劃。四是借鑒吸收公募資管的監(jiān)管做法，強化了監(jiān)管與風險管控，包括強制托管、充分披露，對經營機構風險管理和內控提出嚴格要求、強化對流動性風險與關聯(lián)交易的監(jiān)管。

銀保監(jiān)會《商業(yè)銀行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法》（征求意見稿）主要有以下幾個方面的內容：一是設定單只理財產品的銷售起點，將單只公募理財產品銷售起點由目前的5萬元降至1萬元。二是對理財產品按風險進行分類管理，將保本型理財產品按照是否掛鉤衍生產品，分為結構性理財產品和非結構理財產品，分別按照結構性存款或者其他存款進行管理。三是規(guī)范產品運作，實行凈值化管理，打破剛性兌付；四是規(guī)范資金池運作，防范“影子銀行”風險；五是去除通道，強化穿透管理；六是設定限額， 控制集中度風險；七是控制杠桿，有效管控風險；八是加強流動性風險管控；九是加強理財投資合作機構管理；十是對產品實行集中登記，加強信息披露，以便更好保護投資者利益。

一行兩會踐行了新一屆國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會確定的把握好監(jiān)管工作的節(jié)奏和力度，力求在防風險與促發(fā)展保持適當的平衡的精神，為資管業(yè)務的規(guī)范提供了過渡期和過渡安排，在強監(jiān)管的條件下，做出符合實際的靈活過渡安排，同時對過渡安排課以嚴格的期限與條件限制，做到寬嚴有度，這是金融監(jiān)管逐步走向成熟的標志。

司法審查對監(jiān)管執(zhí)法節(jié)奏與力度的把握提出了更高要求 監(jiān)管執(zhí)法力度空前加強

兩會加大執(zhí)法力度，打擊各種金融亂象。7月，銀保監(jiān)會發(fā)布了截至2018年6月30日銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的情況。2018 年上半年銀保監(jiān)會對銀行業(yè)已開出1640張罰單，幾乎覆蓋所有的國有商業(yè)銀行、股份制銀行、城商行，甚至外資銀行。處罰范圍幾乎無所不包，理財、信貸、票據、信披、挪用資金、合規(guī)等無一幸免。除了罰單數量眾多，罰沒金額同樣高得驚人。據統(tǒng)計， 在1640張罰單中，共有10家銀行收到11張超過100萬元級別的罰單，總計罰沒金額超過9億元。

7月公布的統(tǒng)計數據顯示，上半年保監(jiān)系統(tǒng)累計公布620張罰單，其中，銀保監(jiān)會公布罰單22張，各地保監(jiān)局公布罰單598 張，總計罰金1.03億元。其中，銷售誤導、編制虛假材料、虛列費用、隱瞞合同情況、未經批準設立分支機構、內控不嚴、利用職務便利為其他機構和個人謀取不正當利益等，都成為監(jiān)管層重罰的問題所在。

7月，證監(jiān)會報告了截至6月30日的監(jiān)管執(zhí)法情況。2018年上半年稽查系統(tǒng)共啟動各類調查307件，新增立案108件。新增立案案件中，違規(guī)披露39件，同比增長50%；內幕交易、操縱市場、利用未公開信息交易案件30件、11件、3件，同比分別下降21%、31%、50%；中介機構違規(guī)和從業(yè)人員違規(guī)15件，超比例持股等其他違法違規(guī)10件。上半年調查部門辦結各類立案案件93件，平均調查周期133天，同比下降22%。從案發(fā)態(tài)勢看，一方面，違規(guī)披露、內幕交易、操縱市場仍是主要違法類型，占全部立案案件的74%。從執(zhí)法案件來看，上市公司財務造假、未按規(guī)定披露重大事項、誤導性陳述等類型案件有所增加，中介機構和從業(yè)人員違規(guī)問題仍然比較突出。另一方面，在持續(xù)嚴肅查處下，內幕交易、操縱市場、利用未公開信息交易案件呈現下降趨勢，蔓延勢頭得到一定程度的遏制。

檢察院系統(tǒng)強化防范金融風險的司法防線。6月25日，最高檢印發(fā)《關于充分發(fā)揮檢查職能打好“三大攻堅戰(zhàn)”提供司法保障的意見》（以下簡稱《意見》），并同時召開了新聞發(fā)布會。《意見》提出要“從嚴懲處危害金融安全”的刑事犯罪作為檢察院系統(tǒng)打好“三大攻堅戰(zhàn)”，防范金融風險的重要舉措。《意見》要求加強對金融犯罪的檢控，形成高壓態(tài)勢，重點打擊以下危害金融安全的犯罪：第一，各種危害中小企業(yè)與民眾的金融亂象。依法嚴厲懲處擅自設立金融機構、非法吸收公眾存款、集資詐騙、網絡傳銷、高利轉貸以及“校園貸”“套路貸”和故意傷害、非法拘禁、侮辱等非法手段催收民間貸款等嚴重危害金融安全、破壞金融社會穩(wěn)定的犯罪行為。第二，從嚴懲治金融從業(yè)人員搞權錢交易、利益輸送、內外勾連的“內鬼”以及進行內幕交易、操縱市場的“金融大鱷”，筑牢金融安全司法防線。最高檢黨組書記、副檢察長童建明表示，檢察機關要圍繞防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)”積極發(fā)揮檢察職能。

司法審查推動監(jiān)管執(zhí)法

2018年7月17日，終審法院——北京市高級人民法院以事實不清、程序違法為由裁決撤銷證監(jiān)會行政處罰決定和行政復議決定，并撤銷此前駁回當事人蘇嘉鴻訴訟請求的一審判決。這意味著證監(jiān)會2016年對蘇嘉鴻內幕信息做出的行政處罰被撤銷，該行政處罰作出罰沒1.3億元的處罰也無法強制實施。這是首宗法院公開裁決證券監(jiān)管執(zhí)法機構內幕交易行政處罰的敗訴案件。

可喜的是，北京市高級人民法院微信公眾號“京法網事” 發(fā)布了《為何這起證券行政處罰被撤銷北京高院判決詳解內幕交易調查規(guī)則與標準》一文，第一時間公開并解釋了案件裁決的理由。文章解釋說，法院對內幕信息認定、證券行政調查的規(guī)則和要求、內幕交易推定的適用條件和標準、違法所得認定標準以及程序合法性正當性等五個方面的問題進行了審理。法院最終認定，證監(jiān)會并未窮盡調查手段調查內幕消息知情人殷衛(wèi)國，調查證據不足，推定構成內幕交易的基礎事實不清，執(zhí)法存在疏漏。在此情況下，證監(jiān)會對蘇嘉鴻證券交易活動構成內幕交易的推定不成立。

內幕交易一直是證監(jiān)會重點查處打擊的違法違規(guī)案件，在強監(jiān)管的時代背景下，證監(jiān)會查處力度空前。法院終審判決認定證監(jiān)會在查處內幕交易案件中沒有把調查取證工作做實，未能窮盡行政監(jiān)管執(zhí)法的調查手段，收集證據，執(zhí)法工作上存在疏漏。盡管本案引發(fā)了諸多爭議，但筆者認為，法院對監(jiān)管執(zhí)法從嚴審查并不會因此而損害監(jiān)管執(zhí)法機構的權威，從嚴審查對行政監(jiān)管執(zhí)法能力與質量提出了更高要求，促進監(jiān)管執(zhí)法機構把握好監(jiān)管執(zhí)法工作的節(jié)奏與力度，把工作做實做精，這有利于提升監(jiān)管執(zhí)法能力與質量，促進證券市場的公平、公正。

總之，從長遠看，強監(jiān)管要把握好節(jié)奏與力度、防風險與促發(fā)展要做到適當平衡，而且它們都必須符合全面依法治國的要求。

（作者單位：中國政法大學）