淺談加強事業單位內部控制建設的思考

楊楠

摘要：《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》）和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（以下簡稱《內控指導意見》）的頒布，進一步明確了事業單位內部控制建設的主要任務和總體目標。因此，研究分析事業單位內部控制建設的現狀和存在的問題，探討加強事業單位內部控制建設的對策，具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：事業單位；內部控制；思考

事業單位是我國社會主體中的一個重要組成部分，作為國家的公共服務部門，主要承擔著公共管理職能和社會服務職能。隨著經濟的不斷發展，我國對公共服務投入迅速增長，一方面促進了事業單位的快速發展，但另一方面也面臨著事業單位內部控制建設的新機遇和挑戰。近年來，事業單位經濟刑事案件層出不窮，表明了事業單位應加強內部控制建設的迫切需要。

一、事業單位內部控制建設的現狀

《內控規范》自2014年1月1日起已經實施近五年時間，《內控指導意見》也明確提出事業單位應在2016年底前完成內部控制的建立和實施工作的任務時間表，事業單位內部控制建設穩步推進。

一是從《內控規范》和《內控指導意見》組織落實整體情況來看，大部分事業單位按照要求采用多種方式開展了此項工作，特別是采取制定內部控制建設工作方案的方式較為普遍。組織實施中成立了內部控制建設領導小組，確定了小組成員和職責分工，明確了工作任務、責任人、完成時限和工作目標，為推動內部控制建設提供了保障。二是從單位層面內部控制建設情況來看，大部分事業單位在重大經濟事項集體決策、內部控制關鍵崗位工作人員具備相應資格和能力、財務會計信息真實完整等方面實現程度比較高，但在單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門、建立健全內部控制關鍵崗位責任制、運用現代科學技術手段加強內部控制等方面還明顯不足，實際工作中出現財務監管缺失、虛報冒領等現象。三是從業務層面內部控制建設情況來看，大部分事業單位建立了預算管理、收支業務、政府采購和資產管理內部控制制度，但預算管理制度執行不到位，出現預決算差異大、預算執行較為隨意等現象；建設項目和合同管理內控制度建設相對滯后。四是從評價與監督情況來看，大部分事業單位的內部相關部門對內部控制進行了監督檢查，并確定了檢查方法、范圍和頻率，但缺乏單位自我評價，未形成評價報告；財政部門開展事業單位內部控制專項檢查情況不多。評價與監督的缺失，會導致事業單位內控制度建設推動力不足的現象。

二、事業單位內部控制建設存在的問題

近些年，通過各級紀委、巡視組、審計等部門的檢查結果來看，事業單位內控制度建設取得了一定成效，但仍存在挪用公款、虛報冒領、違規設立小金庫、重大事項未集體決策、報銷審批不嚴格等現象，這與事業單位內部控制建設機制、框架體系建設、評價與監督機制不健全，信息化建設落實不到位的現狀密不可分。

（一）內部控制建設機制不健全

一是對內部控制建設認識有偏差，重視程度不夠。有些事業單位認為行政管理、財務管理、紀檢監察、內部審計工作可以替代內部控制建設；或認為將單位現有的規章制度拼湊而成的制度就叫內部控制建設。由于這種錯位的認識認知，阻礙了事業單位內部控制建設。二是機構設置不到位，內部控制流于形式。《內控規范》規定，“單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。”但很多事業單位未設立或明確相應的職能部門牽頭落實內控制度建設，內控制度作用難以發揮。

（二）內部控制框架體系建設不健全

目前我國事業單位內部控制體系建設尚處于起步階段，財政部僅頒布了《內控規范》和《內控指導意見》，文件內容側重于對事業單位內部控制的目標、原則、方法、任務等進行原則性規定，缺乏對事業單位建立內部控制體系的具體指導。事業單位對于完善內部控制制度工作開展不夠，慣用財務管理制度替代內部控制制度；或現有的內部控制制度不完善，缺少全面性、重要性、制衡性，不適合現階段工作實際需要；對業務層面具體流程梳理、風險評估、措施制定等方面的研究不夠，這些都直接影響了事業單位內部控制目標的實現。

（三）評價與監督機制不健全

評價和監督機制是內部控制不可或缺的重要組成部分，包括自我評價、內部監督和外部監督。目前，事業單位尚未形成可量化的內部控制自我評價體系，評價工作難以著手，導致自我評價工作普遍開展不夠。內部監督工作一般由事業單位內部審計部門開展，但大部分事業單位將內部審計工作合并到財務、紀檢監察等部門，難以實現內部審計職能的獨立性；而內部審計主要圍繞事業單位財務收支和經濟責任審計開展工作，未針對內部控制進行專項審計。財政部門雖然每年積極開展財務檢查工作，但是很少針對事業單位內部控制建設開展專項檢查。以上各層面評價與監督制度的缺失，都難以推動內部控制建設工作的開展。

（四）內部控制信息化建設落實不到位

隨著信息時代的飛速發展，事業單位信息化建設和管理水平已達到一定高度，為穩步推進事業單位內部控制建設，實現內部控制目標實現，事業單位應加強內部控制信息化建設。《內控規范》要求，“單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全。”目前，大部分事業單位內部控制流程沒有嵌入信息系統中，現有的辦公系統、財務核算系統、資產系統、預算系統也未進行系統融合，內部控制流程仍停留在人工操作層面，易出現人為操縱情況發生。如某單位采購經辦人員通過在發票上偽造單位領導簽字，半年內轉移單位預算資金達到百萬元。就此也反映出內部控制信息化時效性的重要程度。

三、加強事業單位內部控制建設的措施

為切實加強內部控制建設更好地服務于事業單位改革發展，合理保證事業單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果，現針對事業單位內部控制建設的現狀和問題分析，提出以下幾點措施建議。

（一）提高內部控制建設重視程度，優化內部控制建設環境

一是提高事業單位全員對內部控制的重視程度。事業單位應將內部控制建設提高到國家治理層面進行重新定位，即大力推進事業單位內部控制建設，合理保證事業單位經濟活動合法合規，建立健全預防和監督體系，防止權力濫用，提高公共服務的效率和效果，從而實現國家治理體系建設和治理能力提升；明確事業單位負責人對本單位內部控制建立健全和有效實施負責的職責定位，單位負責人可以調動事業單位內控制度建設相關部門的積極性，對內部控制建設和實施起到至關重要的作用；涉及內部控制建設的相關部門應圍繞事業單位內部控制建設目標，結合本部門實際情況，合理設置內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，形成相互制約、相互監督的工作機制；內部控制關鍵崗位工作人員應加強業務培訓和職業道德教育，不斷提升自身業務水平和綜合素質。二是單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作，由事業單位主要負責人直接領導，并對其負責和報告。

（二）完善內部控制制度建設，構建內部控制框架體系

內部控制框架體系不是一蹴而就形成的，也不能依靠某個單位、部門獨立完成，而是需要各級單位、各相關部門共同努力，協作完成。財政部門應建立健全事業單位內部控制制度建設的法規體系，承擔事業單位內部控制具體應用指引的制訂，并組織相關人員進行全覆蓋宣傳和培訓，進一步加強對事業單位內部控制建設與實施的應用指導。事業單位應嚴格按照《內部控制規范》要求，結合本單位的實際情況，制定出科學規范的內部控制制度。充分利用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等內部控制方法，從事業單位預算管理、收入管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理和合同管理入手，通過對業務層面的流程梳理、風險評估、措施制定，提出事業單位內部控制制度設計方案，形成內部控制框架體系。

（三）完善自我評價體系，強化內部控制內外監督

自我評價與監督檢查，是內部控制得以有效實施的重要保障。首先，應根據《內控規范》要求，結合本單位實際情況，制定內部控制自我評價工作方案，成立內部控制建設評價小組，確定評價范圍和職責分工，設置評價類別、評價指標、評價要點及分值，并形成評價報告。自我評價過程有利于全面掌握單位內部控制建設和執行情況，及時發現制度漏洞，起到自我修復的功能。其次，應建立內部監督機制。設立內部審計部門定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議。最后，上級主管部門、財政、審計等部門應積極開展內控制度專項檢查工作，客觀公允地對事業單位內部控制進行評價，從而全面掌握內控制度建設進展情況；同時事業單位應主動接受上級主管部門、財政、審計等部門的外部監督。通過事業單位自我評價及將內外部監督的有效結合，發現內部控制實施過程中存在的突出問題，促進事業單位不斷改進和完善內部控制建設。

（四）加強內部控制信息化建設，實現內部控制體系程序化和常態化

內部控制信息化建設有助于事業單位獲取更加全面和準確的信息。事業單位應在內部控制體系建設中同步推進內部控制信息系統的建設，將內部控制的規章制度、管理措施和控制方法融入到事業單位業務內部控制流程中去，再利用信息化建設手段，將業務流程嵌入單位信息系統中，進而實現對業務層面內部控制的全面監管。內部控制信息化建設能實現事業單位經濟活動決策、執行和監督的相互分離，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督；能形成各審批環節工作留痕，實現內部控制關鍵崗位責任制；能減少或消除人為操縱因素，保護信息安全；能及時掌握內部控制信息，提高內部控制時效性。為避免出現信息安全風險問題，事業單位要建立應急預案，做到事業單位內部控制信息系統與其他管理系統既相對獨立又互相融合。同時，要建立數據備份機制和機房硬件服務器的安全保護制度等。

四、結束語

綜上所述，事業單位內部控制建設對事業單位資金使用和管理職能發揮起到了重大作用，并且作為加強預防腐敗的重要手段之一，可以從源頭上有效遏制貪污腐敗現象的發生，對反腐倡廉工作有巨大的推動作用。因此，事業單位應進一步加強內部控制建設，促進事業單位在改革進程中健康可持續發展。

參考文獻：

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