PPP投融資模式在市政建設(shè)中的運(yùn)作與實(shí)施的思考

歐陽(yáng)玉麗

摘要：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，極大地促進(jìn)了市政建設(shè)的運(yùn)作與實(shí)施，也為PPP投融資模式的應(yīng)用提供了更為廣闊的平臺(tái)，并得到了社會(huì)大眾的高度重視與關(guān)注。加強(qiáng)PPP投融資模式的應(yīng)用，可以滿足市政建設(shè)的實(shí)際需求，緩解地方政府的財(cái)政壓力，將周期建設(shè)成本保持在可控范圍之內(nèi)，進(jìn)而促進(jìn)市政建設(shè)的順利進(jìn)行。文章主要針對(duì)PPP投融資模式在市政建設(shè)中的運(yùn)作與實(shí)施展開(kāi)分析，重點(diǎn)闡述幾點(diǎn)針對(duì)性的完善措施，以供相關(guān)人士借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP投融資模式；市政建設(shè)；完善措施

目前，PPP投融資模式在市政建設(shè)中得到了應(yīng)用與推廣，并在市政建設(shè)中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位，已經(jīng)逐漸成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要保障。要想促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又好又快地發(fā)展，就要重視PPP投融資模式這一應(yīng)用，并將其與市政建設(shè)結(jié)合在一起，避免潛在性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，確保公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率的穩(wěn)步提高。

一、PPP投融資模式應(yīng)用的可行性因素分析

（一）內(nèi)涵分析

對(duì)于PPP投融資模式來(lái)說(shuō)，主要是指公私合營(yíng)模式，它可以促進(jìn)城市基礎(chǔ)工程建設(shè)的順利開(kāi)展，促使政府部門與社會(huì)企業(yè)之間的合作更為緊密，可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本。一般來(lái)說(shuō)，通過(guò)PPP投融資模式的運(yùn)用，需要政府與私人簽訂合同，雙方要履行好自身的權(quán)力和義務(wù)。加強(qiáng)了政府與社會(huì)企業(yè)之間的交流與協(xié)作，提供更為良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以拓寬社會(huì)資本投資途徑，進(jìn)一步發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，并有效轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的高效利用與合理配置。

（二）有利于緩解財(cái)政壓力

市政工程建設(shè)項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、建設(shè)區(qū)域大等特點(diǎn)，所以在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，資金投入較大的現(xiàn)象比較明顯，極容易造成地方政府的財(cái)政支出加重，或財(cái)政負(fù)擔(dān)與日俱增。而通過(guò)PPP投融資模式，由于私人資本的引入，可以有效緩解了地方政府的財(cái)政壓力。

（三）有利于將公共部門風(fēng)險(xiǎn)保持在可控范圍之內(nèi)

在市政工程建設(shè)中，由于諸多因素的影響，比如現(xiàn)實(shí)環(huán)境和操作失誤等因素，各類建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生，有時(shí)很難獲得較高的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。而通過(guò)PPP投融資模式的實(shí)施與運(yùn)作，私營(yíng)資本的投入分散了風(fēng)險(xiǎn)，減少了政府部門的建設(shè)資金壓力，進(jìn)而也確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)步提升。

二、PPP投融資模式在市政建設(shè)中運(yùn)作實(shí)施所面臨的問(wèn)題

（一）融資主體和融資模式比較單一

現(xiàn)階段，在市政建設(shè)中，城市建設(shè)相關(guān)部門是投融資的重要責(zé)任者，然而無(wú)論是政府主管部門，還是政府委托的國(guó)有市政代建單位，都很難直接面向市場(chǎng)融資，往往要借助銀行貸款、通行費(fèi)收入以及財(cái)政補(bǔ)助等資金，以此來(lái)進(jìn)行市政建設(shè)，融資渠道比較單一、片面。在筆者所負(fù)責(zé)過(guò)的廈門火車站南廣場(chǎng)停車服務(wù)設(shè)施及改造、廈門枋湖雙十中學(xué)公共停車樓、廈門湖東社區(qū)設(shè)施改造等大型公共設(shè)施項(xiàng)目齊頭并進(jìn)的建設(shè)過(guò)程中，尤其是對(duì)于代建單位財(cái)務(wù)管理而言，深感融資壓力的巨大。建設(shè)過(guò)程中單憑銀行貸款這單一渠道，借新債還舊債，使得代建單位的資產(chǎn)負(fù)債率節(jié)節(jié)攀升，代建單位很容易陷入資金的困境，也加大了建設(shè)單位的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

在實(shí)際的市政建設(shè)過(guò)程中，特別是對(duì)于一些建設(shè)規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需要量大的公共市政建設(shè)項(xiàng)目，單憑相關(guān)主管部門的融資能力已經(jīng)很難滿足市政建設(shè)資的需求，亟需采取可行措施來(lái)加以應(yīng)對(duì)，以促進(jìn)企業(yè)的良性資金循環(huán)，降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）社會(huì)資本參與度有待提升

對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，具有成本高和時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，缺少較為清晰明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，項(xiàng)目收益率有待提升，并且建設(shè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督與管理力度嚴(yán)重不足，出現(xiàn)了諸多潛在性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)企業(yè)跨時(shí)期投資決策造成了極為不利的影響，也阻礙著PPP項(xiàng)目簽約的順利進(jìn)行。

三、PPP投融資模式在市政建設(shè)中的完善措施

案例分析：以北京四號(hào)線PPP項(xiàng)目為例，這是我國(guó)首條采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目融資的地鐵線路，總長(zhǎng)為28.2km。在北京與香港地鐵公司簽約以后，開(kāi)啟了國(guó)內(nèi)首條軌道交通建設(shè)PPP模式融資之路。政府已經(jīng)授予經(jīng)營(yíng)權(quán)公司來(lái)做好相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及資產(chǎn)管理等工作。并在運(yùn)營(yíng)期滿以后，資產(chǎn)將全部無(wú)償交還給政府。通過(guò)對(duì)北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目模式可以看出，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要集中：其一，在項(xiàng)目被分拆以后，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)有所遞減，社會(huì)閑置資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了相應(yīng)的體現(xiàn)，而且各出資方的風(fēng)險(xiǎn)也有所降低。其二，也構(gòu)建了城市交通項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制，使公共服務(wù)供給更具多元化，已經(jīng)取得了良好的實(shí)施效果，值得眾多市政建設(shè)進(jìn)行借鑒與效仿。

（一）放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入

政府在制定政策中，在法律上對(duì)準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定，民間資本要積極參與其中，政府要給予相應(yīng)的扶持和引導(dǎo)。同時(shí)注冊(cè)資本登記條件放寬，可以利用好依法轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)投資，降低企業(yè)集團(tuán)注冊(cè)資本金和子公司個(gè)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也降低跨行業(yè)聯(lián)合、兼并和重組的準(zhǔn)入門檻，進(jìn)而可以為市政建設(shè)的順利融資提供便利條件。

（二）對(duì)預(yù)算支出和財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行合理安排

要想將PPP投融資模式在市政項(xiàng)目管理中的效能充分發(fā)揮出來(lái)，對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算進(jìn)行合理安排，將財(cái)政支出負(fù)擔(dān)降至最低，就必須要構(gòu)建財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制。降低公共品價(jià)格波動(dòng)而帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因素，建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，政府、保險(xiǎn)以及企業(yè)等要積極參與其中，將財(cái)政預(yù)算支出保持在合理范圍內(nèi)，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的高效、合理。

（三）加強(qiáng)市政建設(shè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)

市政建設(shè)PPP投融資模式中，一般來(lái)說(shuō)包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、超支風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等，將其轉(zhuǎn)移到私營(yíng)機(jī)構(gòu)中去。而政府公共部門在政治風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的應(yīng)對(duì)中更具有優(yōu)勢(shì)。將公私優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，將風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)出去，降低整個(gè)項(xiàng)目的潛在性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而確保PPP投融資市政項(xiàng)目的順利實(shí)施。借助合同，要將公私部門的責(zé)任明確化，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲條例，做到獎(jiǎng)懲分明，將公共項(xiàng)目成本降至最低，為公眾提供公共部門標(biāo)準(zhǔn)所需的產(chǎn)品和服務(wù)。

（四）構(gòu)建互信合作機(jī)制，充分發(fā)揮PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)的積極作用

1. PPP投融資模式屬于長(zhǎng)期性的公私合作伙伴關(guān)系，合作雙方在互信的基礎(chǔ)上成立的合作關(guān)系。通過(guò)PPP投融資模式在市政建設(shè)中的合理應(yīng)用，新型融資制度的優(yōu)勢(shì)就在于能夠?qū)㈦p方的優(yōu)點(diǎn)都發(fā)揮出來(lái)，構(gòu)建信任合作的關(guān)系。所以，PPP公私雙方要樹(shù)立高度的信任觀念，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，訂立項(xiàng)目合同，進(jìn)而構(gòu)建相應(yīng)的互信合作機(jī)制。

2. 對(duì)于PPP投融資模式來(lái)說(shuō)，需要借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的扶持。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，諸多國(guó)家已經(jīng)構(gòu)建了PPP投融資模式專業(yè)機(jī)構(gòu)。我國(guó)也開(kāi)始緊追其后，以上海地區(qū)為例，伙伴關(guān)系公司簡(jiǎn)稱PA，在2016年成立了PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)，在PA中私營(yíng)機(jī)構(gòu)持有53%的股份，而政府持有47%的股份。政府通過(guò)建立伙伴關(guān)系公司，獲得了極具專業(yè)水平和工作經(jīng)驗(yàn)的專家，得益于專家機(jī)構(gòu)的幫助與積極參與，為PPP投融資項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。所以，在市政建設(shè)中，要提高對(duì)PPP專業(yè)機(jī)構(gòu)的積極作用，確保PPP市政建設(shè)項(xiàng)目順利推廣出去。

（五）構(gòu)建完善的監(jiān)督與管理機(jī)制

PPP投融資模式屬于新興事物之一，在項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)等方面中，要構(gòu)建可行的監(jiān)督與管理機(jī)制。政府要設(shè)置專門的監(jiān)督與管理部門，適當(dāng)引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)嚴(yán)格監(jiān)督與管理市政建設(shè)項(xiàng)目。與此同時(shí)，要積極構(gòu)建PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，適當(dāng)公開(kāi)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)以及運(yùn)營(yíng)等信息，社會(huì)資本也要嚴(yán)格約束管理政府行為，確保政府和社會(huì)資本可以做到相互監(jiān)管、相互制約，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（六）加強(qiáng)專業(yè)型人才培養(yǎng)建設(shè)

現(xiàn)階段，在PPP市政建設(shè)項(xiàng)目融資模式中，一些地區(qū)還存在著一定的心理誤區(qū)，PPP投融資模式屬于新興事物之一，具有涉及范圍廣泛、操作復(fù)雜等特點(diǎn)，要掌握好經(jīng)濟(jì)、管理以及財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)，要加強(qiáng)與 PPP投融資模式的研究與學(xué)習(xí)，要加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)與建設(shè)，保證我國(guó)市政建設(shè)項(xiàng)目的順利開(kāi)展與運(yùn)作。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，要加強(qiáng)PPP投融資模式在市政建設(shè)中的廣泛應(yīng)用，可以將項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間和成本降至最低，保證較快的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。應(yīng)用PPP投融資模式，要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，注重風(fēng)險(xiǎn)防范和管理建設(shè)，加強(qiáng)互信合作，緩解政府的財(cái)政壓力，為建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平的提升提供保障，進(jìn)而充分彰顯PPP投融資模式的積極作用。

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（作者單位：廈門市市政建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司）