對“鄉財縣管”模式下鄉鎮國庫集中支付的認識和思考

孫顯洋

摘要：近些年，我國加大鄉鎮財政管理改革力度，鄉鎮國庫集中支付改革得到不斷深入和優化，“鄉財縣管”作為我國鄉鎮財政管理的主要模式，對鄉鎮政府的財產安全，規范鄉鎮財政收支管理，提高財務管理水平發揮重要作用。本文通過對“鄉財縣管”模式的介紹及完善和健全目前我國“鄉財縣管”模式下鄉鎮國庫集中支付建議措施展開論述，以推動我國鄉鎮政府財務管理日趨完善，促進鄉鎮經濟的健康發展。

關鍵詞：鄉財縣管；鄉鎮；國庫集中支付；措施

一、我國“鄉財縣管”模式概述

（一）“鄉財縣管”模式簡介

在我國“鄉財縣管”模式最早始于2003年，安徽省作為該模式的試點省份，為該模式的順利實施提供了寶貴的經驗，財政部2006 年 7 月《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》的下發，“鄉財縣管”改革開始在全國逐步推廣施行，經過十幾年的探索和推動，“鄉財縣管”目前已成為鄉鎮財管的普遍模式。“鄉財縣管”是指為了有效監督鄉鎮財政收支情況，提高鄉鎮財管水平及綜合管理能力，縣級財政部門以鄉鎮為核算主體，基于五不變（鄉鎮財管主體地位不變，財政資金權限不變，擁有債權及承擔債務不變）的前提下，著力于圍繞預算編制、集中收付、統設賬戶、統撥支出等基本內容，結合各鄉鎮政府的具體情況，對鄉鎮進行的財政監督和管理，督促改進及落實鄉鎮預算、決算方案順利實施。

（二）實施“鄉財縣管”模式的作用

1.有利于提高鄉鎮財政管理水平

鄉鎮位于我國五級政府的末端，一直以來財務管理水平相對較低，財政管理不到位，收入支出方面存在很多漏洞，不乏有不入帳、帳外帳的現象發生。由縣一級財政部門統一管理鄉鎮財政，可以規范財務收支行為，完善財務管理制度，提高鄉鎮政府財政管理能力。

2.有利于保證鄉鎮工資的按時足額發放

稅費改革后，鄉鎮財力構成變化很大，自給能力大大下滑，加上財務管理混亂及盲目舉債等，大多鄉鎮政府以財政緊張為由，曾存在欠發職工工資的現象。“保工資、保運轉、保重點”是中央實施“鄉財縣管”改革在財政支出方面的一項重要原則，在此原則指導下，能夠保障職工工資的優先發放。

3.有利于遏制鄉鎮腐敗蔓延

在缺乏監督管理的鄉鎮財政支出隨意性很大，即使在財力吃緊的狀況下，鄉鎮一級的差旅費、招待費、公務經費開支仍然居高不下。同時，在當前在編職工工資發放還存在困難的前提下，鄉鎮機構違規進人現象屢見不鮮，甚至超編制進人。“鄉財縣管”模式下，預算縣鄉共同編制，支出統一管理撥付，可以杜絕鄉鎮亂花錢、亂進人的違規行為，使鄉鎮財政運行規范化、制度化，有效遏制腐敗、違法亂紀行為的發生。

4.有利于防范不良債務滋生

一些鄉鎮領導干部一味追求政績，在鄉鎮財力短缺的的狀況下，不切實際的去投資建設大型工程、形象工程，不顧政府承受能力和還款能力，大肆舉債，舊債未還又借新債，政府債務像雪球一樣越滾越大，財政狀況不斷惡化，導致入不敷出，破壞了政府形象，也阻礙地方經濟發展，當地人民怨聲載道，影響惡劣，不利于社會和詣穩定。縣級財政對鄉鎮實施債務管理和項目預算支出審批制度是“鄉財縣管”模式的核心內容之一，同時完善相關制度，對政府舉債不還行為追究個人責任，有利于控制鄉鎮領導假公濟私盲目舉債行為，緩解鄉鎮的債務壓力，遏制不良債務的滋生。

二、“鄉財縣管”模式下鄉鎮國庫集中支付運行模式

“鄉財縣管”改革宗旨在于有效管控縣鄉的財政配置，是在五不變的情況下，在財政管理方式方面實施的改革，縣級財政通過分割鄉鎮財政收支預算管理權限方式，直接（或參與）管理、監督鄉鎮財政收支活動。由于各地實際情況差異，“鄉財縣管”具體實施模式也不盡相同。根據縣級財政監管的范圍和力度不同，大體可分為以下兩種運行模式：

（一）控制型“鄉財縣管”

控制型運行模式是指不取消鄉鎮總預算會計，鄉鎮日常財務收付經鄉鎮政府負責人審核批準后，由鄉鎮會計自行負責收支管理，事后由鄉鎮會計就一定時期的限額內收支情況向縣級財政部門進行匯總報告方式。縣級財政只是通過事后鄉鎮財政的報告，對鄉鎮預算限額內財務支出實施監督，鄉鎮財政仍然做為鄉鎮預算編制、收支核算的主體，保留原有的賬務體系，具有較強的獨立性。這種模式下，縣級政府對鄉鎮財政實行較弱的管理控制，只能發揮事后財務監督的作用，比較適用于收支金額較大、經濟相對發達，財政管理基礎好的鄉鎮。

（二）集中型“鄉財縣管”

集中型“鄉財縣管”是指取消鄉鎮總預算會計，鄉鎮財務收支活動完全由縣級財政直接管理，鄉鎮只設立一名報賬員，日常財務收支由報帳員持鄉鎮政府負責審批后憑證到縣財政進行報銷，其實質上鄉鎮政府就等同于縣級財政的一個預算單位。這種模式下，縣級財政完全代替鄉鎮管理其財務收支活動，主要適用于收支總額不大、經濟不夠發達的鄉鎮。

三、“鄉財縣管”模式下完善鄉鎮國庫集中支付的建議措施

鄉鎮政府是我國行政架構中最基層的政府組織，做好鄉鎮財政管理工作，對我國新農村建設和各項事業順利發展有著重要的現實意義。十幾年的改革實踐證明，實行“鄉財縣管”鄉鎮國庫集中支付制度是應對新時期鄉鎮財政面臨諸多問題和挑戰的有效方法，而在此制度的運行中，還存在著很多問題，有待于進一步完善和加強，以推動鄉鎮財政資金的有效管理和安全快捷運行。

（一）加強培訓，加強縣鄉財政隊伍建設

財務人員業務的能力，直接影響鄉鎮財務工作質量，只有高水平的業務技能，才能保證完成日益復雜繁重的財務工作。因此，要著力加強縣鄉財務人才隊伍建設，一方面，加大財務人員業務培訓，提升財務知識水平和業務技能，特別重視信息系統軟件的熟練操作的培養，以適應當前信息技術高速發展下國庫集中支付改革的順利發展；另一方面，在招聘新人時，注重專業化的人才選擇，為縣鄉財務工作的發展注入新生力量。

（二）推進和完善電子信息系統建設

安全快捷的國庫集中支付離不開現代高科技信息技術，縣級政府要實現縣鄉財政系統全部聯網，通過電子信息網絡數據平臺建立，促進財務各項基礎工作實現網上辦公，簡化工作流程，提高工作效率；要著力加強國庫集中支付、銀行資金清算及財務電子管理等系統設施建設，積極推進財政系統電子化支付改革，實現財政集中支付網絡化，保證縣鄉資金在統一帳戶系統內高效、安全運行。

（三）完善代理銀行管理系統

集中支付改革的有效實施，實現財政資金高效、快捷、安全運行，與代理銀行高效的資金管理密不可分。代理銀行要完善銀行內部管理制度，落實崗位責任，增強風險防范意識，制定和執行嚴格的業務流程，實現業務的標準化、規范化操作，建立事前、事中、事后監督機制，使財政資金在支出與流入的全過程中都處于有效的監控之下，確保財政資金的安全運轉。此外，代理銀行盡快完善適應國庫集中支付改革的數據接口和配套軟件，增強系統的穩定性，確保信息運行安全。

（四）專項資金納入集中支付管理

使國庫資金直接撥付到收款人帳戶是實施國庫集中支付的根本目的所在，經過十幾年的財政體制改革，國庫集中支付在我國財政管理體系中的基礎地位已經確立，然而，目前仍然存在部分地區的扶貧、農補等專項資金沉淀在部分財政專戶中，游離于國庫集中支付體系以外。“鄉財縣管”模式下鄉鎮國庫集中支付就是要完善鄉鎮專項資金運行機制，徹底清理整頓鄉鎮各類財政專戶，將鄉鎮專項資金統一納入集中支付管理，真正實現所有財政性資金都納入集中支付改革實施范圍。

總之，推進和改善“鄉財縣管”下的國庫集中支付，可以解決鄉鎮財管中呈現出的沖突與困難，規范鄉鎮支出行為，推動鄉鎮國庫集中支付改革日益完善。

參考文獻：

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