政府行為導向下的土地財政與房地產價格相關性研究

顧子巖

摘要：隨著分稅制改革的實施，土地財政逐漸成為我國地方政府獲取財政收入的主要模式，同時，近些年來我國房地產價格上漲趨勢日益加快。文章基于政府行為導向的基礎，以北京市為例，通過相關數據分析土地財政模式與房地產價格演變趨勢的相關性，探討政府行為導向對房地產價格演變趨勢的影響及保持房地產價格健康穩定發展的對策建議。

關鍵詞：土地財政；房地產價格；預期；政府行為

在分稅制改革后，地方政府財權受到限制，原先在地方財政收入中占比較高的企業所得稅等大比例上繳中央，而土地稅當時作為地方財政收入占比較低的稅種留給地方自用。為擴大財政收入，地方政府通過發展以建筑業和第三產業為征收對象主體的營業稅、預算外的收費項目以及非預算資金的新財源，逐漸形成了土地財政發展模式。在土地財政的背景下，地方政府官員基于GDP政績觀的導向下所進行的一系列行為對房地產市場發展產生了深遠影響。

一、土地財政與房地產價格相關性分析

根據上文分析可知，隨著土地財政的發展，土地價格居高不下，房地產價格高漲不落，那么土地財政與房地產價格具有怎樣的相關性呢？由圖1和圖2可以看出，北京市土地出讓金占地方財政收入比重的變化趨勢與北京市新建商品住房均價變化趨勢基本吻合，由此可以看出，土地財政與房地產價格具有比較強的相關性。

二、政府行為導向下的土地財政與房地產價格

那么土地財政與房地產價格又是怎樣產生相關性的呢？政府行為在其中扮演了重要角色。根據國家統計局數據顯示，地方土地財政收入占財政總收入比重在進入21世紀后呈明顯的上漲趨勢，之后由于市場波動和中央政府政策調控等因素存在一定的起伏，但是整體維持在30%以上的相對較高的比例，并且數量上呈現增長趨勢。在此期間，土地出讓金已經成為地方政府最主要的收入來源之一。

在土地財政占財政總收入比重日益增加的背景下，地方政府增加土地利用范圍，伺機大幅抬高土地價格。其主要采用兩種方式：一是出讓土地權限獲取收入，意圖抬高地價，通過鼓勵開發土地和控制供應量的兩種手段來達到目的，鼓勵開發土地為逐漸盡可能多交易土地換取發展資金提供保障，控制供應量則引發饑餓效應，給購買者以物以稀為貴的心理預期；二是由于以上兩種舉措造成了地價在很短的時間內上漲，在相對寬松的融資成本較低的環境下，政府熱衷于通過土地融資的方式向銀行進行抵押貸款，此類貸款大多超出地方政府實際償還能力，而官員在GDP政績觀的導向下并未從實際出發看待問題，制造長期巨額財政赤字，任期結束后下一任官員唯一填補漏洞的方法依舊是土地抵押，惡性循環無法停止。這種方式一時成風隨即一發不可收拾，造成土地價格居高不下，房地產價格高漲不落。以北京市為例，根據國家統計局相關數據顯示，在2001～2004年城市建設發展迅速，出現了大規模開發利用土地的現象，房價平穩維持在一個相對可以接受的位置；而在2005年后，開發土地面積減少至2000公頃以下，與此同時，房價迅猛上漲并在2009年迫近14000元。聯系實際政策，這在一定程度上是地方政府有意在2005年前營造出讓土地的氛圍使得需求量增加，又在時機成熟后短時間內限制土地額度。為達到供求平衡，房價登臨史上最高點。

地方政府提高土地價格的行為對人們預期的變化會產生深遠影響，從而影響房價走向。人們的預期變化會相應導致投資性需求的變化，房地產作為滿足生活必需基礎上的投資產品，受人們基本需求及心理導向的影響。城市化過程中涌入北京市的人口首先增加基本需求，另外在銀行、媒體和地方政府制造出房價必定繼續上漲的輿論氛圍，導致購買者的心理預期給急需降溫的市場帶來了負面效應，供求的最基本機制推波助瀾，供低于求，在無管制的完全市場經濟下，價格必然上升。

地方政府在市場經濟無法配備公共基礎設施方面資源的前提下，試圖利用土地財政帶來的收益發展基礎建設，因而產生了讓土地具有更大經濟效益的導向作用。雖然在土地供應方式上，中央政府在房地產價格超出控制后出臺了一系列措施，但是根據周彬對地方配合與否博弈的研究指出：“這個模型中對地方政府來說，地方政府的理性選擇是不會配合，對中央政府來說，由于調控具有成本，所以中央政府如果理性地預期到地方政府不配合就極有可能選擇不調控，或者不出臺太強硬的調控政策。地方政府為自身利益陽奉陰違，導致新政策加劇房地產危機，例如中央出臺政策推出保障房來滿足最低生活需求。”針對保障房的政策，王學龍指出“如果政府能夠提供大規模、高質量的公租房，消費者購房的必要性也會降低”，從而抑制購房需求，廉租房本應作為福利給予真正需要幫助的工作者，卻在實際操作中后門頻出，保障房淪為當權者謀取利益的另外一種方式。

在土地價格上，地方政府與銀行共同操作，由銀行貸款給政府使雙方共同獲取巨額利益，中央政府意識到不利后欲制止這一行為，但為保證經濟水平穩定必須保證銀行存在而不會因為土地價格下跌破產倒閉，只能維持土地價格在目前的水平線上，同時這仍然是大多數工薪階層無法承受的價位；在土地供應量上，地方政府制造稀缺效應，更愿意看到價格降低而減少供應量，而北京市城區可供發展的土地所剩無幾，人口壓力仍未解決，中央政府叫停土地出讓行為進一步減少了土地供應量，使得價格依然沒有改善。因此，根本的背后原因是政府的制約沒有起到關鍵作用，反而帶來預期的變化。房地產的潛在購買者更加堅信房價不會下跌，受傳統觀念即房產為資產影響而蜂擁而至，加重上漲。

三、政府行為導向下的房地產市場健康穩定發展的對策建議

對地方政府而言，財政、金融、土地，互為制衡，處于牽一發而動全身的狀態。金融和土地的市場走向影響中央政府和地方政府的財政決策，而這種決策本身是為了調整前兩者而制定；財政和土地靈活機動地使金融產生變化，而金融市場這只看不見的手會對此逐一調整；土地的價格作為重要的一環既影響金融市場也決定財政情況，財政與金融則分別作為兩個方面反作用于土地。真正處理好三者的關系，從本質上解決土地及房地產價格問題，需要統籌“三位一體”的布局規劃，制定政策時用整體的角度看待三者的變化發展。

首先，要合理分配中央政府和地方政府的權力，尤其是財權和事權，地方政府所得的權力不匹配其應盡的義務，使得地方政府過分依賴土地財政帶來的利益，中央政府可通過改革適當放開集中財權，從地方政府所需上切實解決矛盾。

其次，要對官員實行終身責任制，任期結束前的不合理財政赤字應予以同樣重視，避免官員任期結束后逃避問責，導致滾雪球般的土地價格增長，相應告知官員不應追求眼下政績而過分向銀行貸款。

再次，關鍵問題是大環境下的一味以GDP為導向的政績要求，要改變GDP的政績導向觀，追求可持續科學綠色的發展，而不是盲目推進以房地產價格為代價的城市化。

最后，對于土地財政與房地產價格泡沫的現狀，應從本質上具有針對性地解決問題，但是我國的經濟問題目前處于復雜的狀態，改革應循序漸進，不可急功近利。

參考文獻：

[1]周彬，杜兩省.“土地財政”與房地產價格上漲：理論分析和實證研究[J].財貿經濟，2010（08）.

[2]王學龍，楊文.中國的土地財政與房地產價格波動——基于國際比較的實證分析[J].經濟評論，2012（04）.

（作者單位：北京市第四中學）