北京市社區養老現狀及發展分析

管智超 米蕾 孫明霞

摘要：通過調研結果表明，北京市社區養老服務不斷發展并取得顯著性成果，但仍存在政府購買力度不夠、養老服務資源利用率偏低精神文化養老服務發展緩慢等不足。文章立足于北京市社區養老現狀，探討北京市推廣社區養老服務的優勢及可行性，總結分析北京市社區養老存在的問題及原因，并為北京市現存的社區養老模式提出合理的改善建議。

關鍵詞：社區養老；醫養結合；人口老齡化；建議

一、研究背景

我國的計劃生育政策雖然已經調整，但在大部分人心里，“少生”“優生”的觀念已經根深蒂固，難以在短時間內甚至不可能再回到20世紀50～60年代的高生育率的階段。所以說在可以預見的一段時間內（若未出現大的全國性災難或者世界戰爭），由于我國的人均壽命不斷增長，并且依舊保持著低生育率的狀態，老齡人口在全國人口的比重在不斷增加，中國的人口老齡化將會不斷的嚴重，并且在可預見的時間內是難以逆轉的。

老齡化問題是一個國家在社會發展過程中不可避免的一個過程，同時這個過程也是一個國家社會進步發展的重要標志之一，但是如果沒有及時有效的解決老齡化帶來的負面影響，則會對經濟發展產生深遠的結構性影響。

1. 財政負擔加重，國家需要拿出更多資金來完善社會保障體系，劃出更多的撥款來扶持公共醫療衛生事業。

2. 優質的青壯年勞動力減少，人口紅利逐漸消失，中國的經濟結構需要由傳統的勞動密集型制造業轉變為以科技為核心的新興制造業，而這個過程雖然已經開始，但是任重而道遠。

3. 農業的發展受到阻礙，由于農村的老齡化要快于城市，同時青壯年勞動力進城務工，導致大量的農業勞動力流失，從而影響了正常的農業發展。

二、北京市社區養老現狀

我們結合北京市人口老齡化的發展趨勢，通過對北京幾個區的社區養老服務體系進行實地考究，分析現在社區養老服務體系中存在的優點與不足，研究社區養老服務體系的意義，并對如何在人口老齡化的發展趨勢下完善北京市社區養老服務體系提出我們的見解和建議。

為了更全面的了解北京市的社區養老服務體系及社區養老服務現狀，通過暑期的時間對北京市的四個不同區所管轄的社區進行調研和訪問，其分別是海淀區海淀街道稻香園南社區、豐臺區太平橋街道東里社區、朝陽區勁松街道勁松北社區、西城區什剎海街道西海社區。

在稻香園南社區，經過問卷調查和訪談，我們得知，在稻香園南社區常住人口4200 人中，共有60歲以上老人780人，90歲以上的老人16人，空巢老人280人，其中獨居老人10人，失獨老人2人，并且由于子女工作繁忙，大多數老人平時單獨生活。

為保障老人們的生活水平，社區成立了衛生服務站、老年人活動中心、老年人室外鍛煉區、老年社區餐桌、老年閱覽室等設施，開展了供餐、供藥等助老服務，并為80 歲以上老年人家中安裝了應急報警裝置，這為老年人的日常生活提供了便利。而且，根據設計的問卷調查可以得知，在60位受訪老年人中有超過半數在遇到困難時會想到向社區尋求幫助，而超過80%的老人對社區工作人員的服務態度比較滿意。可以看出，該社區的養老服務是較為周到的。但是，通過訪問，我們也發現該社區的養老服務的確存在一些問題與漏洞。根據訪問，有超過半數的老人希望提高社區醫療水平，有40%的老人希望完善養老服務設施。雖然該社區從總體來講服務水平較好，但社區的硬件——養老設施問題在一定程度上制約了該社區的養老服務水平。

而朝陽區作為國家級醫養結合試點單位，正全面構建區級養老服務指導中心、街鄉養老服務平臺、社區養老服務驛站的三級養老服務網絡。勁松街道養老照料中心通過推進醫養結合為失智老人提供養老服務，同時為輻射區域內的居家老人開展助餐、助浴、助潔、助醫等多項服務。根據本組問卷填寫及訪問，社區60歲以上老人占社區人口近1/2，80歲以上老人350余人，90歲以上老人20余名。勁松北社區依靠朝陽區養老優勢，推進社區居家養老工作智能化，建立居家養老“智能售餐機”，全新打造勁松北社區的專屬品牌——智能社區，智能社區是居家養老網絡平臺項目，同時也是社區未來的為民服務發展方向。此項目正在開展和試行當中，老年人可以通過網絡在手機上下載相關軟件，可以通過這個軟件平臺提出自己的需求。該平臺涵蓋：社區政務、WIFI覆蓋、居家養老、社區商務、人員管理、社區醫療、醫養結合、社區助殘、法律服務等九個板塊。目前，智能社區平臺正在開拓實施當中，將來會形成三位一體的社區共建、社區服務、老年居民自我服務的新模式。社區成立了老年同樂會，定期組織老年娛樂活動，開展老年養生講座。勁松北社區看似社區養老服務足夠到位，但是根據訪問結果來看，有60%的老年人不會使用智能手機進行老年餐桌訂餐，調查顯示社區內大量的失能失智老人無法直接使用智能社區服務，同時他們也無法參加老年同樂會相關活動。種種問題使得先進的社區養老服務的使用效率低下。

通過對海淀區、朝陽區、豐臺區、西城區的四個社區調研，我們發現：北京市的社區養老服務發展不協調，公平性沒有得到保證，不同社區的養老服務水平沒有得到統一，如從養老服務設施來看，朝陽區的設施配置遠遠優于豐臺區。不同的社區也存在著不同的優勢和問題。

三、北京市推廣社區養老服務的優勢與可行性分析

（一）經濟優勢

在寸金寸土，居民消費水平很高的北京市，社區養老服務的成本較低，因為社區養老并不需要像機構養老一樣另外建設一個供老年人生活的場所，只需少量的房屋作為社區養老驛站，老年人用來養老的消費也會隨之降低。其次，社區養老可以節省社會資源，選擇社區養老服務老人的衣食住大多還是在自己的家庭里，節省了很多人力、物力、財力。

（二）心理優勢

家庭養老是千百年來中國人履行孝道的重要形式。因此，許多老人從心理上仍然不能接受在養老院生活等新型養老方式。而社區養老服務既可以滿足老人與家人共同居住的愿望，同時又能使他們享受到家庭養老所不能提供的生活照料與豐富的精神文化生活。因此，在老人的心理上，社區養老服務比機構養老更有優勢。

四、北京市社區養老問題及原因分析

（一）政府購買力度不夠，人力、物力、財力投入不足

1. 無法為改進的社區養老服務設施提供容納空間

以海淀區海淀街道稻香園南社區為例，該社區為老舊小區，根據調研得知，整個海淀街道，32個社區，只有兩個社區醫療站，而該社區沒有社區醫院，甚至沒有衛生室，僅在2017年9月開始與海淀醫院合作：老人提前聯系社區提供所需要藥品清單，由海淀醫院定期送藥到社區，僅僅解決了少部分老年人無需排隊的問題。根據我組成員訪問社區工作人員得知，因為海淀街道大部分小區是老舊小區，做社區規劃時尚未有“醫養結合”概念的提出，以至于現如今并沒有空閑的空間以供社區醫院的建立，醫養結合最起碼要具備硬件，而海淀街道的硬件并不是很完善，稻香園南社區是海淀區的核心地區，街道經過改造，很早之前經過拆遷，當時并沒有預留區域。加上海淀房價的高漲，使得這個問題更難解決。

2. 工作人員數量不足及服務專業度不高

根據小組對稻香園南社區的居民訪問得知，老人只能到附近的其他社區的社區醫療站就診，而醫療站的醫生及護士只能解決一些開藥、輸液、宣教等簡單活動，具備的專業技能水平并不是很高，醫療保障能力薄弱。其次，根據小組成員對社區工作者的調查發現，目前社區服務人員主要包括日常照顧人員和醫護人員。其中，社區中的日常照顧人員多為下崗職工以及少數志愿者，文化水平普遍不高，隊伍本身也存在較大流動性，大多數的社區養老工作的負責人雖有實際經驗，但缺乏專業知識，沒有經過專業的養老知識培訓，使養老工作的專業程度很難得到保證。

（二）社區養老服務設施及養老服務資源利用率偏低，政策落實不到位

經調查，雖然政府出臺過鼓勵有關老年餐桌配送服務的政策，但大多數社區并沒有落實此服務實施。如稻香園南社區雖然在老年餐桌食堂里貼有“一刻鐘社區服務圈”的宣傳語，但并沒有實行老年餐社區配送服務，這既反映了老年餐桌服務的效率低下問題，也反映了街道及社區對政府出臺政策落實的不到位問題。

朝陽區勁松街道勁松北社區同樣產生了效率低下，利用率不高的問題。根據問卷統計，勁松北社區有接近41%老年人不會使用社區居家養老的“智能售餐機”，有32%的老年人表示過于智能化，流程太麻煩。根據小組成員統計，午餐時間智能售餐機僅售出6份餐品，可反映出供餐效率過于低下，造成資源浪費。

同時，朝陽區通過養老服務網為老年人提供助醫、助潔、助浴、助急、助行、助餐。然而成員通過瀏覽朝陽區養老服務網發現，所有的社區居家養老服務的銷量為零。這反映出在社區養老設施很先進的條件下卻又面臨無人使用銷量為零的現狀。這不僅浪費了社區養老的資源，而且極大地遏制了社區養老發展，打擊了社區養老工作者的積極性。

（三）社區養老建設忽視社會群體及個人力量

北京市現行的社區養老體系都是從政府出發，由政府購買居家養老服務，實施社區養老服務，鏈接機構養老服務，因此忽略了社會群體及個人的力量。通過對稻香園南社區養老負責人的訪問，發現了此類問題。社區負責人表示，此前曾經有社區的愛心人士自發想成立社區服務組織，定期舉行老年娛樂活動、有計劃的進行居家養老服務、定期探望失能失智老人，但是在辦理社區社會組織時遇到困難，在社區工作站、街道辦、民政局、稅務局和派出所之間來來回回但還沒能完成登記，由于手續繁瑣、審批困難，于是放棄了這個打算。社區社會組織難以成立是由于社區社會組織法律法規的缺失，現在成立社區社會組織主要套用的法律法規是一般的社會組織適用的法律法規，社區社會組織申請的程序和紅十字會此類大社會組織一樣，導致很多服務于養老的社區社會組織被扼殺在搖籃之中。

（四）大部分社區的精神文化養老服務發展緩慢

經小組調研得知，稻香園南社區會邀請社區的達人組織老年人舉行舞蹈培訓，合唱培訓，手工編織活動，京劇培訓等，定期邀請專家到社區進行藝術鑒賞、養生健康講座。為老年人成立閱覽室，定期舉辦老年讀書會。每到傳統節日和不同的季節都會舉辦相應的活動，如端午節舉行社區包粽子大賽、夏至舉辦趣味運動會、入冬舉辦廚藝大賽等。與此同時，社區并沒有忽略失能失智的老年人群體，社區定期會組織愛心義賣活動，聯系公益組織進行日常照料、心理幫助，讓失能失智老人也能參與到社區里來，使他們的精神生活更愉悅，更健康。

然而小組成員在對其他三個社區的老年人問到“您期望社區養老進一步發展哪個方面”時，受訪的老年人都希望進一步發展精神文化養老。其中一位受訪的殘疾的高齡老人表示，她大部分時間都是一個人待在家里，沒有人陪她說話聊天，非常孤獨。小組成員在西城區的西海社區調研時發現，西海社區為老年人組織的娛樂文化活動很少。同時，豐臺區的東里社區也僅僅是有老年合唱隊，老年舞蹈隊幾個活動，種類很少，并且并沒有普惠到大多數老年人。相比之下，只有海淀區的稻香園南社區在精神文化養老服務方面做的不錯。由此得知，北京市大部分社區在精神文化養老方面相對來說還是比較落后的。

（五）北京市不同區的社區養老服務水平差異較大，發展不均衡

在十九大中，習近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，解決人民需要和不平衡發展問題至關重要。

以朝陽區的社區與豐臺區的社區對比為例，從醫養結合的角度來講，朝陽區的社區都建立了社區養老服務驛站，朝陽區勁松街道設立養老照料中心，醫養結合為老人提供養老服務，同時為居家老人開展助餐、助浴、助潔、助醫等多項服務。而豐臺區的東里社區尚未建立社區衛生服務站，更不用提居家養老服務。目前，東里社區尚未成立老年餐桌，無法實現為社區的老年人配餐。兩個社區的養老服務體系差距很大，并且朝陽區的社區在進一步實現智能化，而豐臺區的東里社區并沒有改進的規劃。既反映了北京市社區之間養老服務水平的差距之大，也反映出社區養老服務發展不均衡，出現社會資源分配不公平的現象。

五、北京市進一步改進社區養老服務的措施及建議

（一） 統籌規劃，共建共享，合理配置養老服務資源

1. 首先是社區內的共建共享，從社區、物業建設方面來講，北京市的很多社區很多年前已經完成規劃設計，如今社區的土地等資源利用的用途已經形成了一個固定格局，把這些社區的養老服務體系整體進行重構重建是很不現實的。因此，需要整合社區內資源，進行共建共享。北京的很多學校、國企、民企都坐落在社區內，于是可以將社區內的商業物業、商業運營市場主體，家政公司、養老企業等整合優勢資源，進行社區養老服務共建共享。如老年餐桌問題，可以通過政府補貼等手段，使社區內國企、民企、學校等食堂對此社區的老年人開放，此舉可以使北京市很多社區無需另建一個社區老年食堂，節省了大量人力、財力。

2. 其次是社區之間的協同發展、共建共享。通過調研發現，社區之間養老服務水平不一，發展不均衡，并且不同社區具有不同的養老優勢。

如有的社區養老基礎設施先進，養老智能化水平較高，有的社區精神文化養老服務很完善，有的社區醫養結合一體化程度很高。使這些社區均衡發展提高優勢，改進弱勢，就需要對北京市內社區進行統籌規劃，使社區之間共建共享。如兩個鄰近的社區其中一個社區的社區醫療水平較高，則可通過共建共享使另一個社區的老人也可以享受此社區的醫療服務、健康咨詢服務、健康檢查服務、疾病診治、護理服務、大病康復服務以及臨終關懷服務。而另一個社區的精神文化及娛樂養老服務比較先進，則可以使此社區的老人參與另一個社區的舞蹈培訓、合唱培訓、京劇培訓、藝術鑒賞、養生健康講座等。通過社區之間養老服務的互補互助，協同發展，既增強了社區之間老人的溝通與社區之間的凝聚力，也節省了北京市對社區養老方面的財政支出。

（二）在社區養老服務體系中引入社會力量

破除養老服務政策壁壘，進一步開放社區養老市場，鼓勵民營企業或社會力量經營社區養老機構。鼓勵民營企業參與基本養老服務業，并制定政策取消公立養老服務機構的特殊待遇，打破壟斷，放開市場，實行準入，保證民營非營利機構同等享受和公辦養老機構相同的房屋土地、稅收減免、財政補貼等政策。通過民營企業或社會力量運營社區養老服務機構，既能解決公辦機構服務效率低下、服務質量不高等問題，同時也能為社區養老服務市場注入新的活力。比如，為更好地提高社區養老驛站的工作效率，政府應探索將養老驛站托管經營。在維持其所有制形式、所有權不變的情況下，由專業的養老機構及團隊進行經營與管理。同時，政府進行一定的經濟補貼并對機構履行監督職能通過市場的作用，優勝劣汰，從而提高養老驛站的服務質量與效率，充分發揮其在社區養老服務中的職能。

與此同時，降低社區社會服務組織及社區養老服務機構的準入門檻，可以考慮將注冊和管理社區社會組織的權限由現在的區一級民政部門下放到街道一級的街道辦，由社區居委會工作站作為社區社會組織的監管單位。使北京市審批社會社區服務組織等煩冗復雜的審批程序簡單化，并且政府要建立適當的價格參考機制，允許非營利的社區服務組織進行基本的收費，使其能夠達到維持經營所必要的收支平衡，增強其提供社區養老服務的能力及積極性。

（三）加強對社區養老服務工作的宣傳

想要做好社區養老服務工作，就需要社區全體居民的支持與社區老人的參與，加強社區養老服務的宣傳有利于讓老人更多地了解社區養老服務方式，同時使人們在觀念上接受并信任社區養老服務，調動老人享受社區養老服務的積極性，從而促進社區養老服務整體水平的提高。

鼓勵傳統媒體報道社區居家養老服務工作的好處，鼓勵街道、社區建立微信、微博養老服務平臺并通過此平臺積極營造社會敬老、社區助老、家庭養老的良好風氣。可通過舉辦社區養老服務宣傳月、評選社區十佳老人、社區養老服務體驗周等引起居民尤其是老人的關注，使社區養老服務資源得到充分的利用。

（四）強化社區養老專業人才培養，壯大社區養老服務人才隊伍

1. 引進養老專業人才，培訓社區養老工作者。養老服務工作具有很強的專業性， 對養老服務者有一定的專業資格要求， 尤其是針對老年人的社區服務工作。不僅要求工作人員具備豐富的養老專業知識， 還要求其具有耐心， 具備一定的護理知識和心理專業知識。政府可以憑借北京市優質的教育資源，吸收專業的養老服務人員進入社區工作，通過政府補貼，設計合理的政策激勵，提高社區養老工作者的工資水平，將養老的專業型人才留在社區，更好的發揮其養老的專業技能，提高社區養老的服務水平。同時，要加大對之前社區內負責養老的工作人員的培訓力度。

2. 利用優質的北京志愿者平臺，鏈接社區養老服務。

將社區養老服務需求與北京市志愿者平臺的供給結合在一起，通過政府的鼓勵與影響，使社會公益組織、高校志愿者團隊關注并積極投入到社區養老服務中。如北京市政府可將社區養老長期服務列為北京市各高校的社會實踐活動并可取得社會實踐學分，對表現優秀者提供榮譽證書及專項獎學金，則大大增加了社區養老服務者的數量，使服務的人才供應得到保證。

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（作者單位：管智超、米蕾，首都經濟貿易大學經濟學院；孫明霞，首都經濟貿易大學金融學院）