基于透明度視角看我國政府預算改革

田薇茵

摘要：近年來，隨著我國經濟市場化和政府管理法制化、民主化程度的加強，政府、社會組織和公民對政府預算透明度問題愈加關注，同時，在新一輪的財稅改革的攻堅階段，提高政府預算透明度不僅有利于強化政府公共受托責任、保障人民的知情權和參與權，有效遏制腐敗行為，而且必將對實現良好的公共治理，構建公共財政體制，發展社會主義民主政治等產生重大深遠影響。文章基于透明度視角，從內部技術要素、外部制度環境和公民參與度三方面剖析政府預算存在的問題，并提出政策建議。

關鍵詞：預算；政府；透明

一、政府預算透明度概述

（一）政府預算透明度的內涵

狹義的政府預算是按照一定的法律程序編制和執行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規范財政分配活動的重要工具，在現代社會，它還是政府調節經濟的重要杠桿。廣義的政府預算不僅僅是指收支計劃，還包括政府預算編制、執行、調整和決算等一切與政府預算相關的制度和行為。要從透明度方面對政府預算改革問題有正確認識，首先要明白透明的含義。透明不能簡單地定義為公開與披露，它應有兩大要義——信息公開和信息管理，具體可以表示為透明=公開*（真實+全面+及時+方法），信息管理包括政府預算必須講究真實、全面、及時和方法。透明不僅僅是公開就可以做到的，更多的是依賴于政府信息管理，公開只是最基本的要求。政府預算要真正走向透明，必須要抓住透明的以上兩大要義。

（二）增強政府預算透明度的意義

凡事預則立不預則廢，政府預算更是如此。政府的預算透明能保障公民的知情權、監督權與參與權，有利于納稅人憑可靠的預算報告繳納準確的稅錢，給企業的正常經營、資金運轉規劃也帶來方便；對政府本身來而言，透明的財政預算報告有利于提高政府的權威，使社會資源合理分配，讓政府工作高效率地進行，規范政府治理行為從而更好地建設為人民服務的政府，提升人們的獲得感。此外，公開的預算也是一種讓政府權力在陽光下運行、遏制貪污腐敗現象發生的有效途徑，有利于國家經濟的穩定發展。所以，根據我國政府預算現狀，關于政府預算透明度的改革是重要也是必要的。

二、政府預算缺乏透明度的原因分析

任何改革都是內在技術因素與外部制度環境共同作用下的結果，也少不了公民的參與，政府預算改革也不例外。內部技術因素細分為政府預算的主體、預算編制等兩個子方面；外部可分為法制、民主等兩個子方面；公民參與可以分為公民參與意識和人大代表參與的專業性兩方面，對政府預算缺乏透明度進行原因分析。

（一）內部技術要素不健全

政府預算的主體是指政府預算報告主體，界定報告主體主要是為了確定政府財務報告應當包含哪些內容以及這些內容如何進行提供。主體不全就從根本上導致了內容的不完整以及信息失真，比如中國政府債務問題，中央債很明顯，但地方隱形債卻是未知數，主體不界定明確的政府預算報告無法全面反映政府的受托責任，從而會導致政府預算的不透明。

政府預算編制體系還不夠健全也是導致政府預算不夠透明的內部原因。由于由財政部門提交給人大的預算報表中羅列的項目比較籠統，提交的預算報告晦澀難懂，限制了人大對它的有效監督。其次，預算編制不夠完整、各級預算銜接不當，預算標準不夠統一、缺少相關法律規定。這些因素制約了政府預算的透明。

（二）外部制度環境有待改善

從外部制度環境主要包括法制、民主。由于缺乏詳明的法律條文，信息不對稱的弊端顯露更加明顯——政府因為掌握詳細財務信息，所以在公開政府預算報告問題中是信息優勢方，公民由于對政府的預算信息不夠了解，所以屬于信息劣勢方。信息優勢方政府可以選擇不公開預算信息（可以節約行政運行成本、獲得尋租收益）和完全公開預算信息（短期不會帶來行政效率的明顯提高，成本十分大）。由于政府必定追求自身利益最大化，在公民不要求信息公開時政府會選擇不公開信息，在公民要求時政府會有兩種選擇，但此時政府會更傾向于選擇不公開。當政府選擇不公開時，政府的這種行為會給公民留下“要求公開也不會得到回應”的習慣預期，這樣公民自然不會去要求政府公開，導致公民意識淡薄的現狀。由此可以看出，信息的不對稱性導致了政府道德風險的產生，又因信息的對稱性是實際上的不可能，所以使政府預算不夠透明。

（三）民主參與意識較弱

一國公民的民主意識強弱對于該國預算透明度高低有舉足輕重的作用。我國由于傳統政治文化中的專政思想延續千年，公民的民主意識較為薄弱，對預算信息知情權的訴求并不十分強烈，某種程度上減輕了政府提升財政透明度的壓力。同時，代表公眾的人大代表在參與民主政治的過程中也面臨許多問題。比如說，人大代表的專業性不足導致了民主決策的參與度降低。由于人大代表的非職業化，大多數人大代表專業性較低，導致人民代表大會對政府的預算報告只決不議，大大削弱了民主決策、民主監督的作用。由此，可能導致預算不公開、不真實、不全面，即不夠透明。

三、增強政府預算透明度的政策建議

（一）重新界定政府預算報告主體，完善預算編制系統

應根據我國實際情況，將國有獨資企業、國有控股企業、政府公用事業單位以及政府所有的各種社會保障基金納入政府預算報告，從而保證預算的完整性，增強預算透明度。其次，要提升預算編制的完整性，并進一步細化編制內容。因傳統做法中一直存在預算外收支而導致預算的不真實、不完整，所以應真正實現全口徑預算編制。要在原來款項基礎上逐步細化、重新規范，使其易懂、有效，讓政府的職能活動和具體工作得以從預算科目上直接顯現出來。

（二）健全政府預算信息公開法律制度，政府預算公開保證民主

為消除政府信息公開障礙，《憲法》需要明確表明知情權是公民的基本權利之一。還要對現有相關法律進行完善，如擴大信息公開范圍，“以公開為原則，以不公開為例外”，在政府信息不危害國家安全、損害公共利益及個人隱私的前提下將預算信息一律公開，便于更多的公民及時獲取政府信息。其次，可以為公民提供簡單易懂、重點突出的預算報告。因為我國政府是為人民服務的政府，要切實關心人民關注的焦點問題，針對公眾所特別關心的民生問題專門整理出預算報告，提升公民滿意度。應完善《保密法》。一方面，對現有的各種保密條例逐條進行清理，廢除或修改與政府預算信息公開的基本原則相抵觸的各項條款。另一方面，明確公共財政信息中涉及國家秘密的內容。現有的《保密法》第九條涉及政府預算信息公開的“國民經濟和社會發展中的秘密事項”這一規定過于籠統。因此，在修改《保密法》時應對相關標準進行梳理，明晰政府預算信息中涉及國家秘密的內容，列出政府預算信息不予公開的范圍。

（三）公民提高自身權利意識，參與對政府預算的民主監督

公民應珍惜自己的監督權，更加關心與自身、國家發展切實相關的改革，珍惜自己的選舉權，選舉代表群眾利益的人大代表，積極推動政府預算改革的實施。對于政府來講，要逐步在政府或部門預算決策中引入聽證會制度。通過參加聽證，擴大公共預算決策中的公眾參與，提高預算的透明和民主。此外，還須強化政協和民主黨派對政府部門預算的參與及監督力度，設置有效渠道鼓勵他們參與其中。政府還可以提供簡單易懂、重點突出的“公民預算”。“公民預算”與提供給立法機關審批的預算或提供給專業人員研究的預算有所區別，是經過加工整理后提供的、更加簡單易懂并突出公眾關心的如醫療教育等內容的預算信息的特殊預算，幫助公眾更好的理解政府預算的執行情況。

參考文獻：

[1]郭俊華，朱符潔.我國公共部門預算透明度研究——引言[J].財政研究，2016（01）.

[2]陳工.我國政府預算改革的目標與實現路徑——三、從現實沖突到矛盾化解：我國政府預算的具體路徑[J].地方財政研究，2013（02）.

（作者單位：河南省實驗中學）