參與式治理視野下貧困地區農民參與扶貧項目的機制研究

王峰

摘要：在我國，扶貧是一項艱巨的任務，政府一直是扶貧參與主體的重要角色。精準扶貧是一項國家戰略，從救濟式扶貧、開發式扶貧到參與式扶貧，是一種扶貧模式的轉變。傳統貧困治理政府一直是扶貧治理的主導角色，隨著參與式發展理念的引入，參與式扶貧治理在精準扶貧和農民脫貧中發揮著積極的作用。通過對相關理論的梳理，具體實施過程的研究以及精準扶貧中呈現的現實困境，積極尋找解決扶貧的真正之道，使得貧困地區的農民不再只作為扶貧政策的接受者，而是作為扶貧的重要參與者，在整個扶貧治理過程中起到相應的作用，進而改善治理貧困的局面。

關鍵詞：參與式治理；農民參與；扶貧項目；參與式發展

一、參與式扶貧概念

扶貧作為一項國家治理貧困的行為，目的是通過一系列相關的政策解決貧困地區人口經濟、生活的困難，克服社會發展帶來的負面效應-社會分化的嚴重性。在我國扶貧是一項艱巨的任務，政府一直是扶貧參與主體的重要角色。精準扶貧作為一項國家戰略，被推到前沿。

與傳統政府主導的單一扶貧模式不同是另一種扶貧，參與式扶貧模式，也稱為“參與式發展”，是參與式發展理論被應用于解決貧困地區經濟生活困難的實踐。參與式發展理論應用于我國扶貧實踐中，具有整體性、系統性運作的特點。參與式扶貧需要對貧困地區困難人口的生活狀況進行調查，從而為參與式發展扶貧提供有效的模式創建基礎和條件，從當前的扶貧情況來看，資源存在嚴重的匱乏性，區域的經濟發展不平衡造成了一定扶貧資源分配的不平衡，因此需要政府確定扶貧的目標、扶貧對象的實際需求，從而制定相應的扶貧資源的分配決策和扶貧方案。一項扶貧項目的實施會出現多元化的扶貧效果，所以在扶貧工作中，還需要注重對扶貧結果的反饋。在扶貧工作中，政府、社會組織和貧困人員都是扶貧工作的參與者，從而形成一個扶貧與脫貧的共生系統和協作網絡。一項參與式項目的扶貧是具有多元化的，其決策的過程本身具有參與性和民族性，同時決策的方式也有多種形式。

二、參與式扶貧模式的理論基礎

（一）參與式發展理論

參與式扶貧是20世紀80年代以來逐漸發展起來的扶貧方式，這種扶貧方式是受參與式發展理念的啟發而形成的。“參與式發展”理論被應用于我國農村扶貧脫貧過程中，使得貧困地區人口能夠真正參加到扶貧項目運行中，這種扶貧方式是對傳統輸血式扶貧的一種突破。

“參與式發展”理念的提出者美國康奈爾大學Noman Uphoft教授認為：“發展對象不僅要執行發展，還要作為受益方參與監測和評價。”這就意味著項目制定實施過程中必須有參與者的監測和評價。當參與式發展理念應用到扶貧實踐中，參與者能夠對扶貧項目的計劃目標、項目實施過程進行參與，這也是參與式扶貧最大的特點。

從20世紀90年代開始，一些國家跨國組織在扶貧的過程中將社區參與作為扶貧領域主要實踐方式，促進當地貧困地區的經濟發展，解決人民生活的貧困狀態。李小云在《參與式發展概論》一書中，結合我國實際的扶貧現狀，通過對西方的參與式思想和參與式發展理論進行梳理和引進，將參與式扶貧作為是我國現階段貧困地區農村扶貧模式的重要路徑。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020 年）》中指出，在扶貧的過程中，需要積極引導具有勞動能力的幫扶對象積極的參與到扶貧過程中，使貧困對象能夠通過自身的努力逐漸擺脫貧困，提升貧困人員的自我脫貧能力。同時通過經濟增長方式的轉變，保證公共服務的普遍化和公平化。

（二）參與式扶貧治理

現代公共管理理論認為治理是多元主體之間就共同事務過程相互協調和相互協商的過程。不同于傳統公共行政理論模式治理理論的產生，注重多元主體的參與，區別于傳統政府單一行政命令的模式。有學者將治理的定義理解為，對一系列活動的管理和治理機制，雖然沒有得到正式的授權，但是在管理的過程中卻能夠發揮積極的作用。而參與式扶貧其實質就是一種治理理論的實踐模式。

三、參與式扶貧的特點

參與式扶貧開發模式的應用中，主要是以村為單位進行扶貧規劃，通過綜合的分析后，確定需要幫助的貧困村。在貧困村確定后，需要針對貧困村建立參與式貧困幫扶和開發規劃，同時還需要完善參與式貧困村開發過程。

我國傳統扶貧模式是“輸血式扶貧”，即由政府主導扶貧，政府是控制和分配資源的主要角色人，而參與式扶貧模式突破傳統的政府主導的單一扶貧模式，強調被扶貧者主動參與到扶貧活動，能夠在扶貧項目中獲得精神和物質的滿足，是一種新型的一種互動型扶貧模式。其主要特點如下：

1. 與傳統政府主導的角色相比，農民是參與的主體

相對于傳統的扶貧方式來說，參與式扶貧方式還需要注重農民的主體性，貧困群體的參與程度被作為反貧困治理活動能否取得成功的關鍵性因素。相比較于政府主導的資源扶貧，如果貧困地區的貧農能夠積極參與扶貧項目中，就能夠和政府在扶貧過程中形成互動，因為農民最了解自己的貧困情況，一旦農民自己在社會發展過程中得到物質和精神的滿足，就會感受美好生活的幸福感。在參與式扶貧中，農民是反貧困的主導力量，與“輸血式扶貧”不同的是，參與式扶貧式一種“造血式”扶貧，凸顯貧困地區農民的“自救”地位。

2. 參與式扶貧的核心是“賦權”，農民全程參與

參與式扶貧核心的理念是賦權。扶貧項目的實施絕不是讓農民一味的被動接受，農民不能在扶貧過程中享受到參與扶貧的權利，其扶貧項目的實施也就不能真正讓農民過上幸福的生活。在參與式扶貧治理中反貧困對象具有參與到扶貧治理中的權利，同時也是參與式扶貧中急需要解決的問題之一。從扶貧的目標群體來看，賦予其一定的權利也就表示，其可以全程的參與到扶貧工作的規劃以及實施過程中。

3. 參與式扶貧形成參與主體之間的互動機制

貧困群體是我國扶貧工作的最終受益主體。隨著我國扶貧政策的變遷，扶貧模式和機制開始出現轉變，從救濟式扶貧，到開發式扶貧，再到參與式扶貧。參與式扶貧不僅是接受政府、市場等外部援助的誘導，同時更注重參與扶貧受益群體內在的能動性。參與式扶貧通過接受外來援助所帶來的資金、技術，先進的發展理念，將這些外部力量同貧困地區的人們追求美好生活的愿望結合在一起，激發貧困地區人群參與到扶貧工作中，并積極的學習先進的技術和現代化的發展理念，同時在扶貧活動中通過與援助者的交流和信息共享等，促進其思維的發展，提升參與式扶貧的效率。

4. 參與式扶貧注重提升農民的能力

國家扶貧政策的主要目的是為了幫助貧困地區的農民脫離貧困的生活，過上幸福美好的生活，最主要的完成扶志，不是為一味的給予幫助，而是使農民自身有能力擺脫貧困的帽子。而參與式扶貧方式就是在這種理念下提出來的，通過引導貧困農民的積極參與，不僅為其提供救濟式的幫助手段，同時也推出一系列的扶貧項目，使農民自身參與到扶貧項目中，提升農民的脫貧能力。貧困地區農民能夠自己主動參與扶貧過程，扶貧的效果真正受益于農民自己。授以魚不如授之以漁，在扶貧項目開發中如果貧困地區人群不能提高自我發展能力，返貧還是會出現的。

四、參與式扶貧實踐的困境與機制創新

（一）參與式扶貧的現實困境

1. 參與式扶貧行動主體參與地位的失衡。參與式扶貧參與主體有政府、社會組織、農村經濟合作社、農民，在我國精準扶貧中，各個扶貧參與主體之間利益是不平衡的，尤其是參與扶貧的接受者即反貧困對象在扶貧治理中處于劣勢地位，以至于被動接受扶貧政策執行，導致扶貧績效低下，農民一度出現返貧的現象。政府層面：面臨獨角戲的困境；社會組織層面：面臨自彈自唱的尷尬；貧困群體層面：參與性不足。

2. 參與扶貧目標呈現工具性。工具理性下的主體參與難以產生共通性、制定出解決問題的規則，使得各主體之間的溝通參與不足。從貧困群體的角度出發來看，這些群體由于缺乏文化知識和勞動技能，導致思想落后，無法用長遠的眼光去看待問題，只是將目光聚集在現有的資源上。對基層政府和村委會干部等行為主體而言，對于扶貧資金的管理和分配缺少技術管理，而且當前的扶貧方式也使得政府在扶貧村的項目申報和落實中存在盲目的情況，造成這個問題的主要原因為扶貧資金的誘惑。同時從扶貧項目的協調方面來看，政府和民間以及村莊組織間的協調性出現絮亂，這是由于制度規范缺乏所導致的我，使得短期性整合資源不能依據貧困地區的實際情況。

（二）參與式扶貧現實困境的解決

1. 加強村民參與理念，重視貧困人口的參與。參與式理論認為，受益群眾是發展過程中的主體，是發展的建議者、計劃者、執行者、管理者和受益者，倡導發動主要利益相關群體參與項目的決策。貧困人口是精準扶貧脫貧的主體，在整個扶貧項目的設計、規劃、實施、監管和驗收過程中，將“參與式”理念和工作方法貫穿始終，充分發揮貧困人口在扶貧中的“決策作用”，尊重群眾意愿，激發受眾人群的積極性和參與性，以提高扶貧精準度和扶貧資金使用效率。

2. 加強參與主體間的溝通，保證扶貧政策的落實

在扶貧政策中，需要保證扶貧政策的統合性，進而充分發揮政策的規范性和整體性作用。通過對各主體間的協調以及對資源控制和需求方面的差異性分析等，保證個體和集體利益的統一性。同時在扶貧項目的策劃和執行過程中，要注重營造良好的公共環境，使得各參與主體在扶貧政策的制定和執行過程中，通過溝通解決貧困群體被動接受的弱地狀態，在集體行動引導下，積極參與扶貧項目中去看，提升自身的組織和協作能力，進而更好的參與到扶貧項目的開發、實施和評估過程中，提高自身的能力，充分了解扶貧的政策，真正享受到扶貧的經濟利益和社會利益。

3. 注重內源式發展，加強農民的能力建設

貧困地區自主建設發展的能力是比較低的，由此專題培訓、政策宣講、實地考察等形式是必不可少的。在這一系列能力建設中，基層政府應該發揮重要的角色，通過調查、培訓、教育等形式提高農民的自主建設能力。能力建設是循序漸進的，只有通過不斷的重復過程，讓農民不斷積累經驗，吸取教訓，才能提高脫貧的能力。

4. 突破多元主體參與的障礙，提高多元主體的參與互動能力

地方政府轉變絕對主導的角色，并尊重對自身角色的規范，保證權力只在權力范圍內實施。尊重貧困人口，加強與貧困人口的交流與合作。農村經濟合作組織看作是貧困農戶脫貧的試驗組織平臺，通過組織內部的合作和實踐，引導貧困農戶通過自身的努力擺脫貧困的狀態。

參考文獻：

[1]來儀.“參與式”農村扶貧模式在四川民族地區的實施及非經濟性因素分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2004（10）.

[2]李小云.參與式發展概論[M].中國農業大學出版社，2001.

[3]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志（中文版），1999（01）.

[4]（美）詹姆斯·羅茨.沒有政府統治的治理[M].張勝軍，劉小林，等，譯.南昌江西人民出版社，2006.

[5]李興江，陳懷葉.參與式扶貧模式的運行機制及績效評價[J].農業與農村問題研究，2008（02）.

[6]黃曉雪，周夢冉，幽明卓，王麗錕.社會組織參與式扶貧的實踐邏輯與現實困境[J].產業與科技論壇，2017（16）.

（作者單位：貴州大學公共管理學院）