分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管困境與路徑選擇

李曉瑜

分享經(jīng)濟(jì)是指將社會(huì)海量、分散、閑置資源，平臺化、協(xié)同化地集聚、復(fù)用與供需匹配，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值創(chuàng)新的新形態(tài)。分享經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)核心理念是“使用而不占有”和“不使用即浪費(fèi)”。近年來，分享經(jīng)濟(jì)在快速崛起的同時(shí)也對政府監(jiān)管和社會(huì)治理提出多重挑戰(zhàn)，本文旨在通過考察各國具體的監(jiān)管選擇和應(yīng)對策略，探究我國分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)

分享經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展給傳統(tǒng)商業(yè)模式帶來顛覆性影響，它不僅打破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的市場格局，重構(gòu)了商業(yè)競爭模式，還衍生了新的就業(yè)形態(tài)，促進(jìn)了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，因大量熱錢注入點(diǎn)燃了燒錢大戰(zhàn)，誘發(fā)了市場壟斷與不正當(dāng)競爭;數(shù)據(jù)安全與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)隱患升級;法律治理的不確定性增加，極大地挑戰(zhàn)了社會(huì)征信體系與監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。

以獲得投資最多、業(yè)務(wù)模式最為成熟的交通出行共享為例，網(wǎng)約車作為出租汽車行業(yè)的一種“顛覆性創(chuàng)新”，它不僅成功發(fā)展了C2C約車市場，極大地提高了約車效率，促進(jìn)了消費(fèi)公開化，而且通過引入私家車群體，重塑了低端出租汽車市場，創(chuàng)造了專車新市場，發(fā)展了拼車市場，成為交通運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域一個(gè)不可或缺的存在。作為中國“新四大發(fā)明”之一的共享單車，很好地契合了環(huán)境友好、綠色消費(fèi)和去物質(zhì)化的消費(fèi)理念，其觸角已經(jīng)延伸至美國、新加坡、英國、哈薩克斯坦等20個(gè)國家和地區(qū)。2017年6月，OfO單月的訂單量就達(dá)到日均2500萬。“互聯(lián)網(wǎng)+交通”徹底改變了人們的出行習(xí)慣，增加了數(shù)以萬計(jì)的自行車修理、搬用等就業(yè)崗位，加快了移動(dòng)支付的普及和專利技術(shù)的開發(fā)。

但是出行共享帶來的治理難題也廣受爭議。如從輕資產(chǎn)的小黃車到成本高達(dá)2000多元人民幣的橘色摩拜，全新購置的重資產(chǎn)投入是否改變了共享閑置資源的分享經(jīng)濟(jì)本質(zhì)、增量資源與閑置資源的比重如何協(xié)調(diào)、城市里亂停亂放的各色共享單車是否造成新的供給過剩與公共資源浪費(fèi)、用戶支付的押金是否合理、押金不被退還時(shí)如何進(jìn)行法律救濟(jì)、傳統(tǒng)自行車品牌如何與共享單車互利合作等等都需有關(guān)部門研究制定指導(dǎo)性意見。雖然在2016年11月《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）出臺后，網(wǎng)約車的合法性地位得到了法律的正式認(rèn)可，但在法律體系的嚴(yán)密性、配套制度的完善方面還有很多未解難題。如各城市的《實(shí)施細(xì)則》不約而同對本市戶籍本地牌照、汽車排量與軸距限制以及拼車次數(shù)等有了具體規(guī)定，但均超出《暫行辦法》的準(zhǔn)入條件和運(yùn)營限制，明顯違反《行政許可法》《勞動(dòng)法》等上位法，與憲性原則、平等原則、法律保留原則等相左。《暫行辦法》要求的網(wǎng)約車平臺與駕駛員必須簽訂勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同的條款現(xiàn)實(shí)中被架空，針對性的保險(xiǎn)險(xiǎn)種開發(fā)空白，人車不符現(xiàn)象依然存在，運(yùn)營安全動(dòng)態(tài)監(jiān)管缺失。

二、各國應(yīng)對分享經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的對策選擇

美國對分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遵循鼓勵(lì)創(chuàng)新和謹(jǐn)慎監(jiān)管原則，監(jiān)管領(lǐng)域向網(wǎng)絡(luò)專車和房屋租賃行業(yè)傾斜，且主要以各州政府出臺的地方立法和獨(dú)立監(jiān)管為主，地方立法差異化特征突出，合作監(jiān)管占據(jù)主流。如加利福尼亞州、舊金山等率先通過網(wǎng)約車合法化立法，確立以行政審批手段發(fā)放網(wǎng)約車平臺經(jīng)營證照的模式，對網(wǎng)約車運(yùn)營采取價(jià)格管制和數(shù)量控制;通過交通網(wǎng)絡(luò)公司實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)合作監(jiān)管，明確網(wǎng)約車平臺的資格審查權(quán)和隱私保護(hù)義務(wù);通過判例確立網(wǎng)約車平臺Uber與駕駛員之間的勞動(dòng)關(guān)系等。住宿共享行業(yè)也采取事先行政許可和政府登記制度，對出租時(shí)間上下限、責(zé)任保險(xiǎn)、報(bào)備記錄等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

以英國、荷蘭為代表的歐洲國家，重視分享經(jīng)濟(jì)在教育、融資等領(lǐng)域的發(fā)展，注重整合社會(huì)監(jiān)管資源，發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。2013年歐盟成立了分享經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，強(qiáng)調(diào)打破行業(yè)準(zhǔn)入壁壘，主動(dòng)參與成員國政策實(shí)施和公眾咨詢。2016年歐盟出臺的《分享經(jīng)濟(jì)指南》明確監(jiān)管目標(biāo)為分享經(jīng)濟(jì)的智能化、包容性與可持續(xù)性，大力推動(dòng)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)交流、資金支持和行政手續(xù)簡化。英國重視分享經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)和全面監(jiān)管評估，全力打造“分享經(jīng)濟(jì)全球中心”和大曼徹斯特區(qū)、利茲市實(shí)驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工程;2015年英國出臺的分享數(shù)據(jù)管理制度、身份識別與犯罪記錄系統(tǒng)開放等信息公開機(jī)制為分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政策保證。2015年分享經(jīng)濟(jì)行業(yè)組織SEUK的成立，更是在加強(qiáng)合作監(jiān)管、宣傳分享理念、行業(yè)原則定位等方面發(fā)揮了巨大作用。荷蘭在2014年就率先以立法形式確立了磋商式合作監(jiān)管模式，建立了Airbnb房屋出租平臺的行政許可、房屋評估、數(shù)量管控、信息披露等監(jiān)管機(jī)制。

繼2016年網(wǎng)約車新政和《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》之后，2017年我國又相繼頒行《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》等行政規(guī)章，從中央層面明確了鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容審慎的監(jiān)管主基調(diào)，放寬準(zhǔn)入、底線思維的監(jiān)管新要求和多方參與、協(xié)同治理的監(jiān)管大方向。強(qiáng)調(diào)既要管得住又要放到位，進(jìn)一步破除法律障礙和行業(yè)壁壘，避免用舊辦法管理新業(yè)態(tài)，加大個(gè)人信息保護(hù)、公共數(shù)據(jù)開放、高新技術(shù)認(rèn)定等方面的投入力度，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)共享平臺的責(zé)任承擔(dān)制與數(shù)據(jù)共享機(jī)制，完善行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和投訴反饋機(jī)制，推行共建共享共治理念。

整體來看，各國對分享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與挑戰(zhàn)均持包容態(tài)度，關(guān)于分享經(jīng)濟(jì)的全面立法幾乎空白，指導(dǎo)性意見多、針對性監(jiān)管措施少;分享經(jīng)濟(jì)邊界還存在模糊地帶，監(jiān)管范圍未完全確定;“政府+企業(yè)”的合作監(jiān)管模式占據(jù)主流，行政審批、經(jīng)營許可仍是主要監(jiān)管手段;行業(yè)組織的作用有待提升;通過法律手段盡快完善線上線下一體化的社會(huì)征信體系，成為解決監(jiān)管困境的最有效突破口。

三、我國分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系的實(shí)現(xiàn)路徑

2016年5月25日，李克強(qiáng)總理在出席貴陽數(shù)博會(huì)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)新事物誕生的時(shí)候，我們確實(shí)不能上來就管死了，而是要先看一看，這既是給它一個(gè)成長的機(jī)會(huì)，也是為了暴露監(jiān)管漏洞，讓隨后出臺的監(jiān)管政策更加公平有效。”分享經(jīng)濟(jì)在我國方興未艾，既不可放任其野蠻生長，也不宜設(shè)置過于嚴(yán)苛的管制規(guī)范，當(dāng)立足國情、結(jié)合各地實(shí)況，秉行2017年《關(guān)于促進(jìn)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)性意見》包容審慎的原則，探索多方協(xié)同治理的合作監(jiān)管模式。

（一）加強(qiáng)法律制度頂層設(shè)計(jì)，完善征信體系建設(shè)

積極回應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)主體的立法訴求，切實(shí)打破法律壁壘和法治障礙，擴(kuò)大監(jiān)管政策的張力、彈性，及時(shí)修訂阻礙分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊法規(guī)，明確分享經(jīng)濟(jì)主體的法律身份和法定權(quán)利義務(wù)。例如在民法、商法、侵權(quán)責(zé)任法、合同法、保險(xiǎn)法、稅法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等實(shí)體法中增加關(guān)于分享經(jīng)濟(jì)參與者主體身份的規(guī)定，理清各方參與者的法律關(guān)系和責(zé)任歸屬;劃定經(jīng)營紅線和監(jiān)管底線，明確行業(yè)準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn);科學(xué)區(qū)分險(xiǎn)種、稅率的適用對象，引導(dǎo)勞動(dòng)保障部門、保險(xiǎn)公司、通訊公司等相關(guān)組織適時(shí)開發(fā)新產(chǎn)品、新參保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和差別性稅收。

針對網(wǎng)絡(luò)約車、P2P借貸、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、房屋短租等新業(yè)態(tài)中呼聲最高的用戶知情權(quán)、消費(fèi)者隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全等訴求，應(yīng)加強(qiáng)立法調(diào)研、聽證咨詢和數(shù)據(jù)共享，打造統(tǒng)一的社會(huì)征信公示平臺，推動(dòng)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的真正貫徹落實(shí)。強(qiáng)化央行為主導(dǎo)的國家金融征信體系、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)內(nèi)部信用評價(jià)制度和第三方商業(yè)機(jī)構(gòu)信用評級體系的三方聯(lián)動(dòng)，大力扶持以“共享單車+芝麻信用”、聚信立成、上海遠(yuǎn)東資信評估、滴滴出行信用評價(jià)、電商平臺信用數(shù)據(jù)分析等為代表的信用監(jiān)管體系建設(shè)，縮短數(shù)字鴻溝，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)的數(shù)據(jù)共享、信息互通，充分發(fā)揮各類信用監(jiān)管平臺的作用。

（二）優(yōu)化數(shù)據(jù)信息監(jiān)管手段，發(fā)揮合作監(jiān)管優(yōu)勢

大數(shù)據(jù)時(shí)代下，政府和企業(yè)必須注重用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)。要善于把握分享經(jīng)濟(jì)跨界融合的特點(diǎn)，推動(dòng)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改“問題倒逼型監(jiān)管”為主動(dòng)監(jiān)管，充分利用云計(jì)算等大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，合理劃分分享經(jīng)濟(jì)行業(yè)歸屬。吃準(zhǔn)、吃透《行政許可法》的原則、精神，捋清上下位法規(guī)位階和法律邏輯關(guān)系，用活行政審批手段。建立網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，充分發(fā)揮信息工具優(yōu)勢，規(guī)范信息披露、信息留存、信息共享等監(jiān)管手段，兼顧政府、企業(yè)、用戶各方利益，管理重心向事中、事后監(jiān)管傾斜。

共享平臺行業(yè)自律是分享經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的內(nèi)在保障，“政府+行業(yè)協(xié)會(huì)+平臺”協(xié)同治理的合作監(jiān)管模式可資借鑒。積極推動(dòng)醫(yī)療、教育、餐飲、住宿等分享行業(yè)向出行共享、P2P借貸行業(yè)協(xié)會(huì)取經(jīng)，例如美國眾籌業(yè)務(wù)監(jiān)管協(xié)會(huì)、交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)、英國P2P網(wǎng)貸協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管在提升行業(yè)自律自治能力、優(yōu)化市場準(zhǔn)入退出機(jī)制、扶持行業(yè)成長、加強(qiáng)信息安全與公開透明、保障服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)者權(quán)益等方面發(fā)揮了無可替代的巨大功用。切實(shí)提高了分享經(jīng)濟(jì)參與者的主體意識和認(rèn)知水平，清除了線下交易的法律灰色地帶，形成了政府監(jiān)管、行業(yè)自律、參與者守信的優(yōu)良環(huán)境。