論我國體育行政“放管服”改革的基本戰略

張治宇

體育行政“放管服”改革的核心目標是培育體育市場環境，壯大新經濟。目前我國體育行政“放管服”改革存在改革視野狹隘、改革路徑殘缺、改革內容單一等問題。深化我國體育行政“放管服”改革需要以“放權社會組織”“放權下級機關”和“放權市場”為三條主線，緊扣“管”和“服”中的法律難點，以“三線體系”的視角對政府體育主管部門“放管服”改革進行全景式規劃。

一、我國體育行政“放管服”改革的核心目標

“簡政放權、放管結合、優化服務”（簡稱“放管服”） 是本屆政府最鮮明的施政品牌。“放管服”改革的目標說到底就是培育市場環境，激發市場活力，壯大新經濟。2014年，國務院《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》明確將體育產業明確為未來新經濟增長點之一，要求到2025年體育產業總規模超過5萬億元，成為推動經濟社會持續發展的重要力量。可以說，推進政府體育主管部門“放管服”改革已是國家戰略中極其重要的一環，代表了未來中國體育管理改革的發展方向。截至2018年2月，國務院已有9個部委、國務院直屬機構正式出臺了“放管服”改革方案，國家體育總局雖然召開過若干次“放管服”工作會議，但總體部署和系統推進有待提速。

長期以來，政府體育主管部門擅長抓競技體育，習慣以行政指令為依托的封閉式管理模式。振興體育產業這一時代主題要求政府體育主管部門必須適應、進而擅長以法律為依據的開放式管理模式。如何以體育產業為立足點，梳理政府體育主管部門“放管服”改革的法律依據，分析“放管服”改革的制度依托，研究現有體育產業管理的法律障礙點，搭建以“放管服”改革為核心目標的體育行政法治建設框架圖，提出以“放管服”改革為核心目標的體育行政法治建設路線圖，是體育行政“放管服”改革的核心目標。

二、我國體育行政“放管服”的改革歷程

“放管服”的提法是一個不斷完善的過程：2013年國務院首提“簡政放權”，2015年倡導“放管結合”，最后于2016年明確 “放管服”的提法。“放管服”改革也是一個不斷完善的過程，2013年以來，國務院為推進“放管服”改革出臺了96份文件，其中2013—2015年的政策文件側重行政審批制度改革和政府權力清單建設等，側重簡政放權;2015—2016年的政策文件側重登記制度改革、取消職業資格許可和優化公共服務流程等，側重放管結合;2016年以來的政策文件側重規范行政審批中介服務、削減前置審批事項和政務公開等，側重優化服務。

我國政府體育主管部門“放管服”則是以1992年“中山會議”和1993年國家體委下發的《國家體委關于深化體育改革的意見》為起點，其經歷了三個發展階段：

（一）起步期（1992—2008年）

政府體育主管部門“放管服”早期研究緊密圍繞如何抓好競技體育，展現國家形象這一核心目標展開，重點有：一是如何通過政事分開、管辦分離的改革模式，進行簡政放權，將競技體育的管理權下放給事業單位;二是探索推進體育事業組織體系的多元化和實體化建設，以俱樂部制改革為抓手，進行管理創新，從而提升競技體育的水平;三是通過市場經濟體制促進群眾體育事業發展，不斷拓寬體育投資渠道，加強對體育產業的指導與服務，服務體育事業發展。

（二）推進期（2008—2016年）

2008年以后中國體育發展的戰略發生重大轉型，特別是2014年《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》將體育定位為拉動國民經濟的重要產業，自此體育行政領域“放管服”研究進入推進期，改革范圍大幅度拓展，并逐步向“放管結合”領域推進。重點有：一是如何通過行政審批制度改革推進體育行政領域的“簡政放權”;二是以體育賽事審批為重點推進體育行政審批制度改革;三是降低體育產業市場主體門檻，探索體育產業“寬準入嚴監管”的改革思路;四是通過體育類國家強制標準的制定和完善，加強對危險性體育項目經營的管理。

（三）深化期（2016年以來）

以國務院《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》的發布為標志，“放管服”研究進入改革深化期，本時期的改革范圍全面拓展，重心轉向如何完善配套措施，如何增強改革的實效性。重點有：一是借鑒治理理論，發揮民間力量，通過協同共治推進體育領域的“放管服”改革;二是完善體育賽事轉播管理制度，打破壟斷，構建體育產業公平競爭的營商環境;三是嚴控行政準入類職業認證，推進體育職業資格證書制度的改革;四是綜合運用環境型政策工具和需求型政策工具，全面提升針對體育產業的服務效能。

三、我國體育行政“放管服”改革之反思

通過上述歷程的回顧，我們發現我國體育行政“放管服”改革存在三個方面的問題：

（一）改革視野可以進一步拓寬

現有改革大多集中于“放管服”的某一個方面，對“放管服”三者之間的聯動性和協同性重視不夠，針對“放管服”三者有效銜接有機互動的“組合拳”研究有待加強。

（二）改革方法可以進一步完善

現有的改革較為注重研究“放什么”的問題，對于“如何放”的問題（依照現有法律哪些權力可以下放，下放的法律程序是什么等）關注不足，法學研究的方法亟待充實到現有的研究中來。

（三）改革內容可以進一步豐富

“放管服”的“放”既可以針對社會（“放棄”權力），也可以針對下級體育行政主管機關和社會團體（“下放”權力），三種“放”對應著三種不同的“管”和“服”，目前的研究較多關注第一種“放管服”，對第二種和第三種“放管服”的關注有待加強。

解決上述三個問題的關鍵是：緊扣“放管服”的聯動性和協同性，綜合運用法學、體育學、行政管理學等多種研究方法，以三種“放”為線索，緊扣“管”和“服”中的現實難點，梳理“放管服”的法律依據，分析“放管服”的制度依托，研究“放管服”的法律障礙，從法學的角度探索構建“放管服”三者有效銜接、有機互動的“組合拳”式改革戰略。

四、我國體育行政“放管服”改革的基本戰略

（一）體育行政“放管服”改革的戰略基礎

“放管服”改革的本質是通過制度完善形成政府管理、社團自治和市場調節三種機制的合作治理。體育行政“放管服”改革的戰略基礎是從體育產業管理的角度，分析政府管理、社團自治和市場調節三種治理機制各自的優缺點，從協同共治的角度，分析政府管理、社團自治和市場調節三種治理機制各自的邊界，為下一步搞清楚哪些權力適合“放”，哪些不適合“放”，適合“放”給誰等問題奠定戰略基礎。

（二）體育行政“簡政放權”戰略

重點包括：第一，放什么：全面梳理體育行政主管部門關于體育產業的管理權限，從合作治理的角度分析哪些權力適合“放”，哪些不適合“放”，總結出“放權清單”;第二，放給誰：在“放權清單”的基礎上，立足各種治理機制的邊界，分析適合“放”給誰的問題，總結出“權力流向圖”;第三，如何放：在“權力流向圖”的基礎上，研究三種放權路徑的制度依托：一是完善、規范立法（部門規章）授權程序，保障權力下放給體育社會團體的合法性和規范性;二是完善、規范行政授權程序，保障權力下放給下級體育行政主管部門的合法性和規范性;三是完善、規范審批權凍結（取消）制度，保障權力下放市場的合法性和規范性。

（三）體育行政“放管結合”戰略

重點包括：第一，管好體育社會組織：配套“管辦分離”，完善自律性行政處罰的程序，規范體育協會處罰權的行使;貫徹“事社分離”的改革精神，完善針對體育協會的處罰制度，彌補《社會團體登記管理條例》剛性約束不足的問題;完善《全國性體育社會團體管理暫行辦法》，制定社團管理費支出比例規定，充實“重大業務活動報告”制度，細化“年檢”制度，強化日常監管;第二，管好體育產業市場：對所有的體育行政審批進行法律性質辨析，按照行政許可、行政確認、行政獎勵、行政監督四大門類進行歸總，規范體育行政執法的基礎 ;引入德國行政主體理論，借鑒我國《民用航空法》第四十六條授權機長行政執法權的規定，在大型體育賽事等高風險活動中探索授予某些特殊身份的自然人以行政管理權，創新公眾參與執法的模式;從管理現實問題出發，分析體育行政執法中行政強制措施的法律供給問題，探索《體育法》和《行政強制法》的有效銜接;第三，管好被放權機關：完善體育行政自由裁量權的標準量化機制，通過裁量標準格次化實現對體育行政自由裁量權的內部控制;探索體育行政審批標準制定過程中的公民參與機制，推進執法標準的公正性;從“誰來問責”“問誰的責”“如何問責”“問責的后果為何”四個方面建構和完善體育行政執法責任制。

（四）體育行政“優化服務”戰略

重點包括：第一，服務體育社會組織：制定《地方性體育社會團體管理暫行辦法》，將針對申請成立體育社團的審批行為，原則上由裁量行政轉化為拘束行政行為，從制度層面降低體育社會組織成立的法律門檻;配套“事社分離”改革，修改《全國性體育社會團體管理暫行辦法》第五章“任職管理”部分條款，加速推進全國性體育協會的自治進程;修改《體育類民辦非企業單位登記審查與管理暫行辦法》，完善注銷登記和財產清算制度，為公益性體育組織向營利性體育企業轉制打通法律通道;第二，服務體育產業市場：制定《體育賽事和體育經營備案管理辦法》，從行政確認和行政告知兩大角度明確備案的事實行為屬性，防范地方體育行政主管部門濫用權力干預市場，將備案行為異化為事實上的行政許可;完善體育職業資格證考試制度，杜絕強制性考前培訓，取消指定教材或者其他助考材料，貫徹落實《行政許可法》第五十四條的要求 ;制定《公共體育設施特許經營管理辦法》，將政府、投資方和公民的權利義務規則化和制度化，引導民間資本投資體育基礎建設;第三，服務被放權機關：按照公務委托理論，構建與事權下放相配套的財政轉移支付法律制度，理順放權機關與被放權機關之間權責關系;完善行政信息協調法律機制，構建“條塊”協商機制，理順權力下放與“三定方案”之間的關系;授權下級體育行政主管部門制定一般性體育項目經營標準，通過行政指導，引導體育消費市場良性運行。