將移動式鉆井平臺納入中國油污損害賠償基金范圍的可行性及意義

廖兵兵 林琳

【摘 要】 為更好地保護移動式鉆井平臺油污受害者的權益，介紹移動式鉆井平臺油污事故現狀及存在的問題，在借鑒國外相關制度的基礎上，分析將移動式鉆井平臺納入中國油污損害賠償基金范圍的可行性并提出實現途徑。擴大油污損害賠償基金范圍的意義：有利于我國油污基金目的實現；有利于海洋生態環境的保護；有利于及時開展清污，減少油污損害。

【關鍵詞】 船舶；油污損害賠償基金；移動式鉆井平臺

1 船舶油污損害賠償基金的作用

2012年7月1日，經國務院批準，交通運輸部與財政部聯合制定的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》實施，我國船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“油污基金”）隨即開始征收。這標志著我國油污基金正式建立。

2015年6月18日，中國船舶油污損害賠償基金管理委員會（以下簡稱“油污基金管委會”）在北京成立，中國船舶油污損害理賠事務中心也于當日揭牌，開始受理油污受害人的索賠申請。這標志著油污基金進入實際運行階段。

2016年6月，油污基金管委會經審議，決定對天津盛灝海洋環保工程有限公司等3家單位的索賠進行賠付，賠付總額608 831元。這也是油污基金管委會成立后理賠的首批案件。

2017年上半年，油污基金受理了3起油污索賠案件。經審議，油污基金管委會決定對這3起案件的油污受害人（8家單位）賠付1 558萬元。

2017年10月，發生于福建省羅源縣海域的“安娜”（ANA）輪溢油事故油污受害人向油污基金管委會提出索賠申請，索賠金額達5 400余萬元。案件目前正在理賠中。

我國油污基金的建立極大地保護了船舶油污受害人的利益，對我國船舶油污損害賠償發揮了巨大作用，向“取之于民、用之于民”的目標邁出了堅實的一步。

2 油污基金覆蓋范圍

《中華人民共和國海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》《船舶油污損害賠償基金理賠導則（試行版）》規定：我國船舶油污損害賠償基金適用于在中華人民共和國管轄水域內或者在中華人民共和國管轄海域外發生的船舶油污事故，造成或者可能造成中華人民共和國管轄海域海洋環境污染的油污損害；適用的船舶指任何類型的船舶，但不包括政府用于非商業目的的船舶、軍事船舶、漁船、海上石油平臺及浮式儲油裝置等。由此可以看出，我國油污基金只適用于船舶發生的油污事故，海上移動式鉆井平臺造成的油污事故不在賠償范圍之列，不能向油污基金提出索賠。

3 海上移動式鉆井平臺油污事故及其損害賠償問題

3.1 油污事故

從1897年世界上第一口海上鉆井平臺勘探開發以來，海上鉆井平臺石油開采已有100多年的歷史。據統計，截至目前，全球有可移動海洋鉆井平臺上千座，海洋油氣總產量約占全球油氣總產量的40%，其中深海油氣產量約占海洋油氣產量的30%以上。由此可見，海洋石油儲備量巨大。

從世界范圍來看，最近幾年移動式鉆井平臺溢油事故頻發。2010年4月20日墨西哥灣“深水地平線”外海鉆井平臺發生故障并爆炸，導致溢油事故發生。此溢油事件至少造成2 500 km2的海域被石油覆蓋，周邊漁業、養殖業、海洋生態均遭受了巨大損失，且這種損害是持續性的。

2011年，美國康菲國際石油有限公司（以下簡稱“康菲公司”）與中國海洋石油集團有限公司合作開發的蓬萊“19-3”油田發生溢油事故，污染面積達到 km2，對渤海海洋生態、漁業、養殖業造成巨大損失。在此次海洋生態損失事件中，有136名漁業養殖戶就損害賠償向康菲公司提起了訴訟，其中29人集體索賠2億余元。2017年9月19日，唐山曹妃甸的214戶漁業養殖戶也向康菲公司提起了訴訟，索賠金額2 971萬元。除上述損害賠償以外，其他海洋生態、漁業損失不可估量。

移動式鉆井平臺發生油污事故往往會帶來巨大的油污損害，對生態環境造成巨大破壞，油污受害人遭受的損失也非常大。然而，從蓬萊“19-3”油田溢油事故可以看出，遭受油污損害的受害人眾多，油污受害人并不能及時獲得賠償，賠償額也不夠充分。在沒有相關制度保障的情況下，如果油污責任人沒有賠償能力或賠償能力不足，油污受害人將會索賠無門。

3.2 油污損害賠償存在的不足

3.2.1 移動式鉆井平臺油污損害保險制度不夠完善

我國目前已經建立了比較完善的由船舶溢油造成的海洋環境污染損害賠償保險制度。《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》規定：在中國管轄海域內航行的船舶，除1 000總噸以下非載運油類物質的船舶之外，均需強制性投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保，并規定了較為明確的投保額度。

目前，我國海洋石油鉆井平臺保險制度還較為滯后，僅在《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第27條規定：“海洋油氣礦產資源勘探開發單位應當辦理有關污染損害民事責任保險。”[1]但對于怎么投保、投保的額度是多少等內容并未有相關規定，不利于實際操作。

3.2.2 油污責任人怠于履行相關主體責任

《防治船舶污染海洋環境管理條例》等法律法規都對船舶進出港口簽訂船舶污染清除協議進行了規定，有一套比較完整的船舶污染清除協議制度。對于移動式鉆井平臺來說，目前尚未有類似船舶污染清除協議的相關法律法規，因此，涉事的移動式鉆井平臺企業往往會借各種理由拖延開展清污工作。如在蓬萊“19-3”油田事故中，涉事的康菲公司以清污設備生產企業非其指定供應商為由，延緩清污進程，致使清污工作未能及時開展，導致油污損害不斷擴大。

3.2.3 相關油污基金制度未建立

2012年7月1日交通運輸部與財政部共同頒布實施的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《油污基金征管辦法》）規定：自生效日起對接收海上石油運輸的石油貨主征收油污基金。這也意味著我國船舶油污損害賠償基金制度已經建立。在移動式鉆井平臺領域，我國并未有任何基金作為托底保障。但從前述案例可以看出，移動式鉆井平臺造成的油污損害往往遠大于船舶溢油造成的油污損害。美國在20世紀90年代初即建立了油污基金制度，并將鉆井平臺造成的油污損害納入賠償范圍。

4 將移動式鉆井平臺納入油污損害基金范圍的可行性及實現途徑

4.1 可行性

4.1.1 從船舶定義看

目前我國油污基金征收的對象是船舶，賠償的對象也是船舶。相關公約對于船舶的范圍均有定義。《1973年國際防止船舶造成污染公約》第2條第4款對“船舶”的定義：“船舶系指在海洋環境中運行的任何類型的船舶，包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動船艇和固定的或浮動的工作平臺等。”《國際油污防備、反應和合作公約》第2條規定：“近海裝置系指從事天然氣或石油的勘探、開發或生產活動或油的裝卸的任何固定或浮動裝置。”[2]可見，部分海事國際公約是將移動式鉆井平臺納入到船舶定義中的。

我國《海商法》第3條：“本法所稱船舶，是指海船和其他海上移動式裝置，但是用于軍事的、政府公務的船舶和20總噸以下的小型船艇除外。”《中華人民共和國海上交通安全法》第50條將“船舶”定義為“各類排水或非排水船、筏、水上飛機、潛水器和移動式平臺”[3]。這里的“其他海上移動式裝置”“移動式平臺”均明確包括了移動式鉆井平臺。

根據以上船舶定義，可以將移動式鉆井平臺看作船舶的一種，將其納入油污基金的賠償范圍。

4.1.2 從保護海洋環境的角度看

我國法律法規均規定了因船舶及海洋石油勘探開發的違法行為造成海洋環境破壞的應承擔民事賠償責任。《中華人民共和國侵權責任法》第65條規定：“因污染環境造成損害的，污染者承擔侵權責任。”《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）第90條第1款規定：“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。”因此，根據以上法律規定，不論是船舶溢油事故還是海上鉆井平臺溢油事故導致海洋環境損害的，受害人均可要求侵權人承擔民事賠償責任。

《海洋環境保護法》第66條對建立我國船舶油污損害賠償基金制度進行了規定。我國油污基金是對由船舶油污侵權造成的油污損害的一種補償，實際是對海洋環境損害的一種補償；同樣地，移動式鉆井平臺發生油污事故后也會對海洋環境造成損害，且其也屬于“船舶”的一種，甚至在某種情況下，移動式鉆井平臺造成的油污損害比船舶更大。

4.1.3 國外制度借鑒

1989年美國“埃克森 瓦爾迪茲”號油船發生溢油事故，該事故成為20世紀美國最嚴重的環境災難。事故發生后，美國迅速制定和通過了國內法《1990年油污法》。

該法對海上設施對溢油事故應承擔的責任作了詳細的規定。從《1990年油污法》第1 004條“海上設施溢油賠償的上限是萬美元及清污產生的費用”可以看出，美國溢油責任信托基金不僅適用于船舶造成的溢油事故，還適用于海上設施包括石油鉆井平臺造成的溢油事故。

4.2 實現途徑

4.2.1 調整征收對象

《油污基金征管辦法》征收對象目前只限于船舶，并未包括移動式鉆井平臺。油污基金將移動式鉆井平臺納入賠償范圍后，其征收對象也應作相應的修改。船舶油污損害賠償基金征收對象為海上接收持久性油類物質貨物的所有人或代理人。但是，海上鉆井平臺面積大、危害強，且不參與運輸，本身只進行開采作業，所以油污基金的征收對象應為海上鉆井平臺經濟利益的直接關系群體或個人，如海上鉆井平臺所屬公司等。

4.2.2 調整征收標準

油污基金規定的征收標準為持久油類物質按0.3元 征收，將移動式鉆井平臺納入到油污基金征收范圍，應考慮其自身特點。

據統計，我國2016年原油產量為1.98億t，其中由海上鉆井平臺開采的占30%左右，相當于其每年開采的石油產量約萬t。海上鉆井平臺征收標準可參考油污基金船舶的征收標準，征收主體可以是國家海洋局或海事管理機構，征收額也匯繳到油污基金在財政部的專用賬戶上。

4.2.3 調整油污基金賠償責任限額

油污基金的賠償上限為不超過萬元。雖然海上鉆井平臺溢油發生的概率比船舶的小，但其一旦發生油污事故，危害性往往比船舶大得多，萬元的賠償上限是無法進行充分賠償的。目前，油污基金征收到的錢款已經超過6億元，且這一數據還在不斷增加中。考慮到移動式鉆井平臺發生的油污事故規模較大，結合我國國情，可將移動式鉆井平臺產生的油污損害賠償上限設定為5億元，以應對特大事故的發生，充分保障油污受害人。

4.2.4 油污基金使用管理機構不變

移動式鉆井平臺油污基金的使用和管理仍可由現有的油污基金管委會、基金秘書處、中國船舶油污損害理賠事務中心三級管理機構負責，無需再另設使用管理機構。

4.2.5 設立移動式鉆井平臺油污損害賠償責任限制制度

根據《油污基金征管辦法》第15條規定：“用于賠償的條件包括‘同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過法定船舶所有人油污損害賠償責任限額”。我國《海商法》對海船的海事賠償責任限制有較為詳細的規定，而目前我國并未設立有關移動式鉆井平臺油污損害賠償責任限制制度。

設立海事賠償責任限制制度的原因有：（1）考慮到航運業的高風險，保障航運業的穩定發展；（2）為了促進航運保險業的發展，只有將賠償責任限制在一定范圍內，保險人才能相對準確地算出投保的船舶所有人可能承擔的最大責任，有利于保險人承保；（3）體現了公平原則，如果由船舶所有人承擔全部賠償責任顯失公平。同樣地，移動式鉆井平臺的風險不會比船舶的風險低，也只有將其賠償限制在一定范圍內，保險人才敢承保，鉆井平臺的所有人才有開發的積極性，不至于因為賠償損害而破產。因此，移動式鉆井平臺也應設立賠償責任限制制度。

5 設立移動式鉆井平臺油污基金的意義

5.1 有利于我國油污基金目的的實現

油污基金是我國推行的一項全新的船舶油污損害賠償制度，屬于國家政府性基金，用于解決原有“污染者付費”原則下因賠償不足導致的“誰清污、誰倒霉”“誰受害、誰倒霉”等問題。在該機制下，無辜遭受船舶包括移動式鉆井平臺油污損害的單位或者個人，如果無法從肇事方獲得足額賠償的，都可以通過向油污基金申請賠償來維護自身權益。

5.2 有利于海洋生態環境的保護

雖然移動式鉆井平臺重大污染事故的發生頻率相對較低，但一旦發生，其損害將是災難性的。因此，將海洋移動式鉆井平臺納入油污基金范圍有利于保護海洋生態環境及受害者的利益，也有助于石油企業分散風險，從而達到保護海洋環境的目的。

5.3 有利于及時開展清污，減少油污損害

政府性基金將發揮托底作用，為清污單位提供最后保障，促使清污單位能更加積極地開展清污工作。船舶發生油污事故時，清污單位會參與到清污工作過程中；當移動式鉆井平臺發生油污事故時，海事管理部門往往也會參與到污染事故的應急處置中，指令相關清污單位到現場開展清污工作。海事管理機構在指揮清污方面往往具有較為豐富的經驗，不但擁有130余家船舶污染清除單位、眾多配套的清污設備和器材，而且還建有較多的國家溢油應急設備庫，加之根據早已建立的船舶污染清除制度，由他們來應對移動式鉆井平臺溢油事故將會更加得心應手。

6 結 語

我國油污基金已經成功進行了兩年多的理賠實踐，理賠效果良好。這些成功的理賠經驗有利于在將移動式鉆井平臺納入油污基金范圍后開展理賠業務。雖然將移動式鉆井平臺納入油污基金范圍的過程存在一定的困難，但對涉及海洋的保護將更加完整，賠償機制也會更加統一。

參考文獻：

[1] 胡正良，劉暢，張運鑫.海洋生態資源損害賠償制度的不足與完善――從蓬萊19-3油田溢油事故談起[J].中國海商法研究，2012（4）：46-52.

[2] 翟雅寧.我國海上油污防治法律問題研究――基于渤海灣油田溢油事故的思考[J].戰略決策研究，2014（1）：84-104.

[3] 何麗新，王功偉.移動式鉆井平臺油污損害賠償責任限制問題研究――由墨西哥灣溢油事故鉆井平臺適用責任限制引發的思考[J].太平洋學報，2011（7）：85-92.