從中國古代監察制度看當今監察委的建設

吳欣穎

摘 要：在中國的發展進程中，監察制度一直作為一個重要的角色存在于政治制度發展歷程中。雖然它已經退出了歷史舞臺，但是它的制度設計理念、監察百官所發揮的作用等，對于今天監察委的改革仍具有重要意義。古語說的好：夫以銅為鏡，可以正衣冠；以古為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失。因此我們仍可以從古代監察制度中提取很多的精華用于現在監察委的建設中。

關鍵詞：古代監察制度 特征 借鑒

一、中國古代監察制度的發展歷程

（一）萌芽

根據社會學家摩爾根[1]的研究來看，最早的監察制度起源于原始社會時期，古代中國堯、舜、禹時期所存在的巡狩制就是后來巡察制度的起源。至夏、商、周后進入了奴隸社會，都遵循了此制度；此時由于已經存在著尊卑貴賤的思想理念以及中央和地方的矛盾，所以當時的君王就把監察制度作為維護君主統治和調節各種社會關系平衡的工具。比如夏朝時期已經設有監察官“嗇夫”[2]即“吏嗇夫任事，人嗇夫為檢束百姓之官。”而到了殷商時期，則已經有了專門治官的《官邢》。西周時期則有了“糾察令”[3]并且還規定了具體的對官吏的監察內容和方式等，同時在這一時期出現的“御史”由于其職責包含有監察的意味，因此也體現了西周時期的監察制度得到了進一步的發展。

（二）發展

真正開始監察制度的建設始于秦漢時期。秦統一中國后，開創了監察制度的先河[4]。秦始皇為了能夠更好地監察百官，掌握國情，設立了御史大夫一職，在御史大夫之下又設有御史中丞、侍御史、監察御史等一系列官員來作為監察官員監察從中央到地方的事務，在監察行政、典正法度、察舉非法行為等方面都發揮了重要作用。

漢承秦制，使得監察制度至漢時有了進一步的發展。西漢時期，仍設御史大夫作為長官，御史中丞為副，兼掌皇帝機要秘書和中央監察之職。到了漢武帝時期，為了加強中央對地方的控制，將全國分為了十三個監察區，即州部，而每個州部都設有刺史一名，為了使個州部的刺史更好地行使監察權，即以《六條察郡之法》（又叫做‘六條問事）[5]來作為行使察舉權的依據，這也是我國歷史上最早的地方監察法規。

（三）成熟

從魏開始，御史臺則從少府中分裂了出來，成為一個獨立的中央監察機關，且諫官組織也愈來愈趨于規范化。[6]晉以后，地方上不再設置固定的監察機構，而由朝廷不定期地派出巡御史監察地方官員。此外，御史“聞風奏事”[7]的制度也在這個時期形成。

從唐朝時期開始，御史臺以御史大夫為長官，御史中丞為副官，并在其下設置三院，即臺院（負責監察百官）、殿院（除察舉不法之事外還掌管殿庭的供奉儀式、和察院（各監察御史分別巡察各郡縣及監決囚徒[8]）從而形成了一臺三院的體制，而這三院相互之間密切配合，形成了一個嚴密的且脫離了國家行政機構的獨立的監察系統[9]。并且，這一時期的《唐律疏議》、《唐六典》、《監察六條》也為監察機構的設置和監察官的活動等提供了明確的、規范的、系統的指引。

（四）完備

宋代在監察制度的發展史上起著一個承前啟后的作用。除中央沿襲唐制，御史臺仍設三院之外，地方還設有通判，與知州平列，又叫做監州，有權隨時向皇帝報奏，從而成為了皇帝在地方上的耳目[10]。而這一時期，臺院和諫官的職權開始混雜且慢慢的趨于合二為一的狀態。

元代為了監管漢官和控制地方，在中央御史臺外還在江南和陜西兩地設立了行御史臺[1]，作為中央的派出機關。并且十分重視監察機構的地位，為了使其更加制度化、規范化，還編寫了中國歷史上第一部完整的中央監察法規——《設立憲臺格例》[12]。

明朝時期，中央將御史臺改為都察院，“主糾察內外百官之司”，并下設十三道監察御史，主要負責具體的監察工作。監察御史雖然為都御史下屬，但是直接受命于皇帝，有著獨立進行糾舉彈劾之權[13]。

清朝在沿襲明朝的監察制度之上，為了彌補明朝監察制度上的一些不足，采取一些措施使其更加完備和嚴密。除中央機構仍是都察院和六科（諫言、監察官職名，掌侍從、規諫、補闕、拾遺、稽察）[14]機構分置外，對都察院下設的十五道監察御史增加至二十二道，專門負責糾察檢舉之事；且六科給事中和各道監察御史共同負責對京內外官吏的監察和彈劾，至此，清代的科、道在組織上完全統一[15]。

二、古代監察制度的特征

（一）以小監大的監察機制

從監察機制在秦漢時期真正開始建立起來時，“以小監大”的機制也基本確立了起來。負責監督中央官員的御史大夫和負責監督地方的州部刺史他們所要監督的對象的官員品級都要比他們的職位大，如隋代的監察官為從七品、宋代為從七品、元代為正七品，包括明代的十三道監察御史也只是正七品，但是他們需要監察的官員卻從一般官吏到丞相，從這就不難看出從監察制度正式確立開始，“以小監大”的機制也隨之產生。

（二）監察機構的獨立化及領導的垂直性

隨著中央集權制的不斷加強，監察機構也慢慢從行政機構中分離出來，從魏晉時期開始形成了獨立的監察體系，直接對皇帝負責，不受其他行政部分的約束和管理。不僅中央的監察機構完全獨立了出來，如在唐朝時期御史臺下設的臺院、殿院和察院，以及元代時御史臺和中書省、樞密院所呈現的三權分制的狀態，地位并重，鼎足而立等；而且地方上的監察機關也是獨立的，它垂直于中央直接領導，如漢朝和隋代的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的監司等等，他們的同級以及上級的行政長官無權對他們進行管理，這樣很好地保障了其在行使監察權能的沒有了后顧之憂。

（三）監察官員的選任與高標準的管理

由于監察官員的特殊的政治身份，因此在其選任上一直都秉持著嚴苛謹慎的態度和制度。首先，在道德品質上，監察官員必須剛正不阿、不畏權勢、嚴格執法、公正無私等；如“以法治人，先當自治其身，違法何以責人”[16]，“科道無私方能彈劾人之有私者”[17]等都能看出監察官員的素質高低對于其能否在其位而謀其職有著重要的影響，只有具備這些良好品質的監察官員才能身當“風霜之任”[18]；其次，被選任的監察官員還應具備良好的學識和一定的從政經驗，只有如此，才能夠在履行職責中做到有理有據，才能夠更好按章辦事。譬如，漢魏時一般通過察舉的方式對監察官員進行選任，而唐宋明清時的御史也大都選自進士出身：“御史為朝廷耳目之寄，宜用有學識通達治體者”[19]。除此之外，監察官員也乃是治官之官，因此其對監察官員選任的程度，不同于一般情況下的官吏選拔制度，如察舉、辟舉、薦舉、科舉等選官方式，而主要注重從現任官吏中考察選拔一些優秀者，這些人需要具有豐富的任職經驗和良好的政績，并且能夠勝任治官之官的重職。

（四）健全的監察官吏的監督制度

最后，由于古代監察官員為治官之官，因此對于其本身也需要一些方法與措施來對他進行約束與管理。統治者們讓監察官對其他官員進行監督的同時不僅對他們也進行監督，還讓各監察官員內部進行互相監督。如諫官的職能是言事諫諍，但到了宋代，御史也可以參與諫言，使得兩者的職能相互混淆；而明代的都察院監督百官，六科監督的中央六個部門（吏、戶、禮、兵、刑、工）中的一部分對象又與都察院重合。這樣，就使得監察官員在監督其他官員時自己本身也在被進行監督，而不至于讓手中的權利過大，使得建立的監察制度最后起著一個適得其反的作用。當然，除了在管理制度上來對監察官員進行監督管理外，同時也制定了一些相關的法律條文來對監察官員在進行這一職能活動中所可能發生的違法犯罪活動來提供一個規范性的懲治方法。如失察罪：漢朝時期這一失職行為是按見知故縱來處理，“諸監臨主司知所部有犯法，不舉劾者，減罪人三等，糾彈之官，減二等”[2]；誣告罪：唐宋法律都有規定，若監察官糾彈不實，按誣告論“諸誣告人者，各反坐。即糾彈之官，挾私彈事不實者，亦如之”[21]以及貪贓罪、出使輒干他事罪等。

三、對現今監察委建設的借鑒意義

在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上表決通過了全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定，該決定表明，監察委面臨著重大改革。那么對于如何建設這樣一個全新的機構，我們可以在中國古代監察制度中得到一些啟示。

古代設立監察制度是為了糾舉不法官員，保障國家的體制得到順利運行，維護統治者的中央集權制度，加之古代監察官的職責權利依附于皇權，使得監察官在行使監察權時能夠排除不必要的顧忌與干擾，切實將手中的權利落實到實際中。反觀現今成立并實施的監察委制度的建立，主要是將檢察院中的反貪反腐部分獨立到監察委的體制中，和審計一起，與紀委合署辦公，組成監察委員會，垂直管理，不受當地政府管轄，直接向人大報告工作，性質有點像香港廉政公署。從而實現以一個獨立的部門對貪腐人員進行檢查監督，以加大對貪腐人員的打擊力度。

因此，我們可以看到，這項改革后成立的監察委在性質上與古代的監察制度有著異曲同工之妙。雖然在設置上有著不同之處，如古代監察制度由統治者提出并建立，最終目的是為了維護皇權的至高無上性，是一個“準司法”機構；而現今的監察委由人大產生，根本目的在于打擊貪腐人員，維護國家的法制運行，保障官員的廉潔性。但它們都是一個獨立的反貪腐部門，在行使權利職責時不受地方政府或其它部門的干擾，以保障能真正實現在各政府官員中沒有一顆老鼠屎的存在。因此，古代的監察制度對于現今的監察委的建立在一定程度上有著很大的借鑒意義。

（一）保障機構獨立性

在監察委未來的建設中，我們應當保障該機構的獨立性建設，如此，才能真正發揮建設監察委的初衷。

從現在的檢察機關或者法院來看，雖然獨立性也是它的特點之一，但難免避免不了仍然存在著司法地方化的現象，機構中的人財物等掌握在地方手中，使得這些機構在做事時束手束腳，它的獨立性也就沒那么純潔。因此，我們在建設監察委的初期，就應當將它的獨立性切實落實到實際中，而不只是一個口號而已。

在決定中規定，試點地區的監察委員會可按照管理權限，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察，這與古代“以小監大”的思想不謀而合。這樣，既可以保證監察委在實施監察職能時避免行政機關不必要的干擾，而且監察人員也可以對各級官員進行監督，以此來真正保障它的獨立性得以實施。

（二）完善相關法律體系

從監察制度開始法制化的運行以來，我們不難發現有了相關的法律作為后盾后，它的發展之路也就變得更加完善與規范。

監察委由人大產生，具有人大的授權，在往后的工作中它也就能做到于法有據，并且在以后的實施中也需要法律來保障運行。如今我國正處于依法治國的時代，無論是政治體制改革還是國家管理政策都需要法律作為支撐。在中國古代尚且可以，那在這個法治時代我們更應該把這步做好做扎實。

我們可以看到在建立監察委的三個試點中暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》，《中華人民共和國檢察官法》第六條第三項等法律規定，因此再接下來我們需要加緊制定與之相適應的法律法規來使得它的運行具有合法性。不管是對于行政機構的建設還是社會行為的規范都需要法律來對其進行一個保障作用，這也是一個亙古不變的真理。

（三）做好隊伍建設

監察委建立后當然就需要一批官員去執行監察委建設初衷的職能，并且監察委是否能夠長期良好的發展下去而不只是在試點期限結束也隨之結束，不僅在于對監察委整個機構的制度設計，監察官員同樣起著不可忽視的作用。而古代統治者對于監察官員的選任和管理的方法與理念，在今天來看，同樣適合運用其中。譬如他對官員的選任不僅重視學識而且還重視從政經驗，那我們在對現在即將選拔到監察委這個機構中進行執法的監察官員也是如此。不僅需要邁過第一道門檻——如公務員考試、司法考試、本科或者碩士文憑等，使得監察官員能夠具備最基本的法學素養與專業知識，以備在以后的監督工作中能夠做到游刃有余；而且也需要遴選一些具有與監察工作相關經驗的人員作為領導班子去帶領不具備工作經驗的去執行監督工作，這樣也能夠培養出更多優秀的監察官員出來。

（四）建立對機構及人員的監督

從古代監察制度發展史來看，由于統治者為了防止監察機構權利過大而讓監察機構內部進行互相監督以及其它行政機關也對其進行監督的手段可以表明這一做法是必須的，不可或缺的，所以在現今監察委建立之初同樣也需要將這一思想貫徹其中。那由于我國在現今還存在著紀委這個機構，并且在試點地區的監察委員會成立的過程中，是由三省市的黨委切實擔負起了對建設監察委的主體責任，而且為了防止監察委發展起來以后具有過大的權利從而形成一家獨大的態勢，因此在它建立之初當然也需要一個機構來對它進行監督，在一開始就對其規范好以防止之后的措手不及，那么這個機構由紀委和人民代表大會及其常委會來擔當就比較合適。紀委不僅在它成立之初擔負了主體責任，所以會對這個機構有更較深入的了解，而且紀委作為中國共產黨的紀律檢查機關，它不屬于政府部門，這樣也才能心無旁騖的對監察委的工作進行監督；其次作為產生監察委的人民大表大會及其常務委員會，對監察委進行監督同樣也是合情合理的。這不僅在于我國屬于人民民主的社會，行政機關的工作需要人們進行監督，讓陽光作為最好的防腐劑，那人民代表大會代表人民行使這一權利則是最合適不過的；而且作為產生它的權利機關來說，當然需要對其以后的工作狀態進行觀察、監督、和糾正。

縱觀古代監察制度的發展歷程，無論從制度上、官員的選任與管理上、對其進行規范化的法律上等來看，它所取得的成就以及存在的缺陷都是值得我們現在可以學習和借鑒的。

參考文獻

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