對我國住房租賃市場發展的分析與建議

一、引言

進入2018年，全國熱點城市的房價基本維持在一個相對穩定的高位水平。雖然，在國家宏觀調控的影響和各級政府的嚴格管控下，一線城市的商品房價格基本難以再現大幅增長的狀況，但由于消費者對高房價的預期和土地供給小于需求的實際，在未來一段時期內，房價仍然難以在短期下調到一個合理的水平。同時，近年有調查顯示，盡管各大城市房價比較高，但重點城市的居民住房自有率卻并非處在一個較低的水平。相反，大部分重點城市居民住房自有率都在70%到90%之間，這種矛盾的現象也反映出了住房需求不滿足的主要來源還是大量的城市外來人員，而解決這一部分人群的居住問題也是保障社會民生的一項重要任務。

近年來，中央和地方各級政府也在用多種手段規范我國房地產市場，以落實城鎮居民住有所居的社會目標。其中的一個重要途徑就是發展住房租賃市場，發揮其對房地產消費市場的補充和替代作用。2016年，國務院辦公廳發布了有關推動建設城鎮租賃房市場的相關指導意見。意見中明確強調，通過發展租賃市場擴大住房供給渠道，平衡住房銷售與住房租賃，是深化住房制度改革的重要舉措。2018年全國政協會議上，也有政協委員提出，要通過發展住房租賃市場，在一定程度上轉移一部分過量的商品房需求，從而使房價適當回落，同時滿足目前缺口較大的城鎮居民居住需要。

本文將基于最新的租賃房市場政策動向，概覽我國近60年住房租賃市場的發展歷程，簡要總結住房租賃市場對住房市場的調控作用，并結合國內外的實踐經驗和我國住房市場的特點，提出一些新的建設住房租賃市場的建議。

二、對我國住房租賃市場發展的回顧

由于我國市場經濟改革起步較晚，因此相比較于其他發達市場經濟體制國家，我國的居民住房租賃市場具有不成熟，不健全的特點。1956年至1966年，由政府主導的公租房逐漸占據房產租賃市場中的主流地位，租賃房國有化經營制度基本確立。改革開放以來，城鎮開始實行住房制度改革，推行住房市場化建設、銷售、租賃。因此，租賃房市場也由原來的政府統一組織管理轉向市場配置資源的模式，租賃房市場也得到了進一步的發展，并發揮了改善城鎮居民居住條件的積極作用。但由于1994年分稅制改革后，“土地財政”的過度發展，商品房價格短時間內大幅度上升，加之消費者一定的投機心理和大規模的城市化進程，商品房交易市場的體量大大超出了相對應的房屋租賃市場的規模，形成一種不協調的畸形。部分城市甚至出現了租賃市場持續低迷的狀況，以上海為例，2000到2016年間，租賃房市場規模一直遠遠小于住宅銷售市場，甚至2016年度住房出租面積總量相比2015年度下降了約30%。

表1 上海市2000-2015年住宅銷售面積和租賃面積

資料來源：上海市統計局

目前，我國租賃住房的市場份額占住房銷售和租賃總和的比重僅為20%，遠遠低于發達市場經濟國家50%的水平。同時由于政府缺乏相應的管理，房屋租賃市場一直難以發揮其滿足一部分住房需求的功能，市場中仍然有許多不規范的現象，諸如租金不合理、合同對于租期內租客權利的劃定不明晰、房產中介的違法違規行為等等問題。總的來看，我國住房租賃市場仍處在一種不健全的階段，缺乏足夠的監管，且規模遠遠滯后于龐大的商品房交易市場。

三、住房租賃對住房市場的影響

從房產業的發展規律來看，房產業的發達不僅是房產銷售市場的繁榮，相適應的，也應當是房產租賃市場的繁榮。(高凌云，1994)如果房產買賣價格過高，勢必也會導致住房租賃市場價格的不正常發展，甚至是萎縮。租賃住房作為商品住房的一種替代品，應當充分發揮其對于抑制房價過高的積極作用，而不應在商品房銷售市場過熱的環境下，失去其調控功能，演化為另一種居住的負擔。

從各國住房租賃市場的發展及我國特殊的社會環境來看，住房租賃對于我國住房市場的影響主要體現在兩個方面：一方面是對于目前住房銷售市場中過量的卻沒有購房能力的剛需人群的轉移作用，從而直接改善商品房價格居高不下的狀況；另一方面，是對我國當前各地政府長期形成的土地依賴的緩解作用，從而間接地控制商品房的價格。

(一) 轉移部分過量的需求

雖然從產權角度，自有住房和租賃住房具有本質的區別，但總的來看，一定時期內，兩者都可以滿足居民擁有一個穩定的居所的需求，對于在住房銷售市場中無力購買的部分消費者，尤其對于住房地點、周圍服務等有一定要求的中低收入者而言，市場中的租賃住房可以為他們提供一個經濟上可承受的選擇。同時如果政府在公租房、廉租房建設方面提供質量較好的，居住成本較低的租賃住房，這一部分人群可能有相當多會選擇從住房銷售市場離開而轉向租賃市場。從而在一定程度上直接減少總需求量，促進商品房價格水平的合理回落。

(二) 轉換政府土地出讓用途

地方政府對于土地財政的依賴是導致房價過高的因素之一。由于大量的土地被出讓給房地產開發商，土地供給量小于需求量的情況更加突出。當前，在中央稅地方稅合并，官員績效考核改革的新形勢下，通過政府轉化土地出讓用途，積極建設公租房、廉租房，降低目前土地使用交易市場過熱現象。雖然有部分學者指出，由于土地本身供給不足，轉移部分土地出讓可能會加劇房價過高的現狀，但需要明確的是，對于一線大城市，根據既定的人口規模，商品房的余量基本能夠滿足規定增長的戶籍人口數額，同時，更加完善的租賃房市場也會緩解城市部分地區的居住需求。而另一方面，對于三四線小城市而言，通過降低土地出讓商品房的熱度，有利于去庫存化改革，實現“有所居”的城市化進程。

四、對當前住房租賃市場建設的一些建議

(一) 建立健全租賃房市場相關法規

當前，市場主體參與下的租賃房交易在整個市場中占有主要地位。針對目前住房租賃市場中存在的不合理的現象，諸如房東和租客的權益界定模糊、租金協商糾紛、租客在租期內二次出租等問題，國家應出臺相關的法律法規，保障雙方合理合法的權益。此外，由于信息不對稱，由租房中介和租房網絡平臺供給的租賃房市場往往呈現出檸檬市場的特點，租客難以找到價格和質量都很滿意的租賃房。對于這方面的問題，政府不僅可以通過減稅等優惠政策，積極鼓勵更多的房屋所有者參與到租賃市場，以增加市場端的供給，還應當加強監管部門對租賃房進行質量上的監察，并制定相關質量保障規定，從而營造健康有序的市場環境。在這里，有學者建議頒布統一的《住宅租賃法》(葉劍平，2015)，對此，可以參考國外發達市場經濟體對于房屋租賃法律體系，建立一套適合中國特殊國情民情的法律規章制度。

(二) 加強各地方政府公租房建設力度

在租賃房供給方中，地方政府應該減少“缺位”，落實住房保障資金的使用和公租房、廉租房的建設。公租房、廉租房具有明顯的公共物品特征，開發商往往因利潤率太低且回報周期長而回避這一領域，因此地方政府應履行其提供公共物品的職責，從發展中國家的實踐看，強化公共品供給是經濟發展的一般規律。在經濟發展的周期中，政府對公共產品和服務的投資和提供對國民經濟持續穩定發展起到一個前導性和保障性的重要作用(葛揚，2009)。

對于一線大城市，政府應在政策上對于公租房、廉租房租房者給予扶持，例如降低租房貸款利息率，提供給特定經濟困難人群一定的租房補助金等，同時在公租房、廉租房建設方面也可以采取創新的經營模式，例如采用PPP項目經營的方法，引入社會資本參與建設公租房，或者成立更加具體的國家專項租賃房建設基金。

而對于三四線小城，在去庫存化的大背景下，一方面，政府可以與部分開放商協商將部分商品房轉化為租賃房進行經營，這樣既實現了去庫存的目標，也增加了公租房的供給。另一方面，政府可以引導舊地改造，通過征收鄉村集體土地，建設公租房、廉租房，不僅可以實現城市化進程中新增城市人口的住房問題，同時降低了土地的成本，吸引更多市場中的資本參與租賃房建設，更有利于實現多元化的租賃房建設與提供。

(三) 保障公租房的房屋質量和社區配套

由于此前，地方政府對于公租房、廉租房建設并不重視，房屋質量問題一直是租房者所擔心的問題。住房和城鄉建設部曾表示，將在保障性住房的建設中建立“永久責任制度”。但由于政府在建設中往往存在工程建設、材料采購等環節存在尋租行為和信息不透明現象，政府在有質量保障的公租房的供給還是缺乏效率，因此可以適當嘗試采取BOT模式等引入市場主體建造的方法來改善政府在這方面的不足。

同時，廉租房、公租房的選址和周圍社區配置也存在不合理之處，沒能很好的滿足民生需要。應當明確的是，地方政府應在考慮土地和建造成本的同時，考慮租房者的社會福利問題。廉租房、公租房應當與商品房一樣，配套有完善的社區設施和較為合理的地理條件。

(四) 創新補助住房需求的方式

在充分結合中國房地產市場特點的同時，學習效仿國外租賃房市場的發展措施，有助于我國租賃房市場的建設。例如，通過結合實際并借鑒英國政府的租賃購買掛鉤的模式，江蘇省淮安市在2007年創新開展了共有產權住房的實踐，即租戶與當地政府共有房屋的產權，且租戶在滿入住時間后可以優惠的價格購買，這樣一方面減少了政府單方面的風險，同時也也激勵住戶對租賃房的偏好。如今，共有產權住房已在全國多個城市已進行試點推廣。

我國也可以借鑒美國向部分住房需求者發放租房券的方法。在開展嚴格的家庭收入調查和統計后，針對不同狀況的適合人群，發放不同額度的租房券。這種方法相對原先的住房補貼和增加供給公租房、廉租房供給，更能精確的引導市場需求端對租賃房需求的轉向，并對適合的目標消費群體起到一個直接的激勵作用，從而進一步培養和發展租賃房市場的結構和體量。