基于路徑依賴?yán)碚摰男姓幕ㄔO(shè)阻礙因素分析

徐夢(mèng)晨

摘要：近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮，中國(guó)以前的行政管理制度、管理方式在許多地方也要跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，而作為“行政管理之魂”的行政文化，在行政改革方面占據(jù)非常重要的地位。然而我國(guó)缺少對(duì)于行政文化建設(shè)的理論和實(shí)踐研究，所以不斷推進(jìn)行政文化建設(shè)顯得格外重要。文章以路徑依賴?yán)碚摓榛A(chǔ)，探究路徑依賴是如何成為行政文化建設(shè)過程中比較大的障礙。

關(guān)鍵詞：行政文化建設(shè)：阻礙因素：路徑依賴

中圖分類號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2018）0卜157-02

一、引言

我國(guó)的行政文化理論研究從20世紀(jì)80年代以來，逐漸引起學(xué)者們的重視，當(dāng)時(shí)對(duì)政治文化和企業(yè)文化的研究已經(jīng)初具規(guī)模，加之它對(duì)于行政管理實(shí)踐具有非常現(xiàn)實(shí)的幫助作用，行政文化的形成與演化以及新時(shí)期建設(shè)成為行政管理學(xué)的重要研究領(lǐng)域之一。以上是行政文化在理論層面上的發(fā)展方式，文章敘述的行政文化建設(shè)是存在于當(dāng)前實(shí)踐中的，它有利于行政文化朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展，是在原有行政文化發(fā)展基礎(chǔ)上，對(duì)行政文化的建設(shè)的改進(jìn)方式，是批判地繼承和有選擇地發(fā)揚(yáng)，而并不是拋棄原先的文化，創(chuàng)造全新的文化。路徑依賴是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，是指人們一旦選擇了某個(gè)體制，慣性的力量會(huì)使這一體制不斷自我強(qiáng)化。路徑依賴有兩重作用：一是正效應(yīng)，即推動(dòng)組織朝著正反饋方向變化和發(fā)展；另一個(gè)是負(fù)效應(yīng)，通過慣性力量使組織陷入或鎖定在一種死循環(huán)的狀態(tài)中。縱觀我國(guó)行政文化的發(fā)展，其過程也具有明顯的路徑依賴的特點(diǎn)，一方面當(dāng)過去已經(jīng)形成的行政文化被行政組織成員廣泛接受，行政文化作為一種共同的價(jià)值觀，直接影響著行政目標(biāo)的確立。同時(shí)，行政文化還能使行政人員、行政組織內(nèi)部的各種力量在共同價(jià)值觀的指導(dǎo)下，引導(dǎo)到一個(gè)共同的目標(biāo)。可是另一方面隨著行政組織內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化而迫切要求文化作出適當(dāng)改變時(shí)，這種一致性反過來會(huì)阻礙行政文化做出符合現(xiàn)實(shí)的變化。

二、我國(guó)行政文化建設(shè)中的問題

廣義的行政文化是指行政意識(shí)形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。狹義的行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài)，即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。中國(guó)當(dāng)前正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)繁榮的時(shí)期，我國(guó)的行政文化要與我國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r配套，也應(yīng)產(chǎn)生了重要的變革，可是傳統(tǒng)行政文化里還存在著許多弊端沒有清除，現(xiàn)代性的行政文化具有許多阻礙因素，下文將對(duì)建設(shè)過程中的重要阻礙因素做出說明。

（一）無限政府的行政觀念

無限政府的明顯特性滲透在政府的規(guī)模、權(quán)力以及政府的職能中。在無限政府觀念的影響下，政府的規(guī)模越發(fā)膨脹，機(jī)構(gòu)無限增加，甚至同樣職責(zé)和構(gòu)造的機(jī)構(gòu)存在多個(gè)，冗官冗員的現(xiàn)象屢見不鮮，造成政府機(jī)構(gòu)效率低下，成本上升。無限政府觀念下的政府權(quán)力也不斷擴(kuò)張，導(dǎo)致政府組織對(duì)經(jīng)濟(jì)，文化以及社會(huì)事務(wù)全方位地控制與管轄。此外由于政府通常是對(duì)上級(jí)政府的監(jiān)督而缺少下級(jí)以及政府之外獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，缺少必要的外部約束，政府權(quán)力就會(huì)毫無節(jié)制地?cái)U(kuò)張。而在無限政府理論下的政府職能也在無節(jié)制擴(kuò)張，因此政府負(fù)責(zé)著很多自己“管不了”“管不好”“不該管”的社會(huì)事務(wù)，造成了政府資源的不必要浪費(fèi)，也對(duì)原本管理這些事務(wù)的社會(huì)非政府組織造成了一定影響。無限政府的行政理念嚴(yán)重影響著現(xiàn)代化行政文化建設(shè)。

（二）官僚主義的行政倫理

被官僚主義滲透的行政機(jī)構(gòu)以及行政組織成員關(guān)心自己的既得利益，忽略人民群眾的需要，不關(guān)心人民群眾的利益，并且只是一味地發(fā)號(hào)施令而不將行政工作落實(shí)到實(shí)處。在我國(guó)處理行政事務(wù)和國(guó)家整個(gè)政治生活中，官僚主義是普遍存在的嚴(yán)重問題。它嚴(yán)重危害行政組織成員的心理活動(dòng)以及辦事方式，輕則往往使得他們思想比較僵化，墨守成規(guī)，辦事不追求效率，形式大于結(jié)果。重則使得行政組織成員做出欺上瞞下，壓迫人民群眾，徇私舞弊，貪污受賄等一系列違反行政法規(guī)法律的錯(cuò)誤行為。官僚主義作為一種異化的行政倫理，是我行政文化長(zhǎng)期積累所形成的一種弊端，既造成了人民群眾對(duì)政府的不滿以及不信任，同時(shí)會(huì)嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代化的、為人民服務(wù)的行政文化的順利發(fā)展。

（三）主觀隨意的行政意識(shí)

行政意識(shí)對(duì)行政組織成員的行動(dòng)有著潛移默化的影響，但是主觀隨意性過強(qiáng)的行政意識(shí)使得行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政事務(wù)的處理方式會(huì)有偏離正確規(guī)律的傾向，一切均聽從個(gè)人的喜愛偏好。具體地說，就是在行政活動(dòng)中行政長(zhǎng)官個(gè)人說了算。我國(guó)政府尤其是地方政府的決策方式往往就是取決于一把手的判斷，導(dǎo)致決策主觀性太強(qiáng)，正確性難以保證的同時(shí)也難以解決行政事務(wù)的切實(shí)需要。主觀隨意性的行政意識(shí)的弊端也突出表現(xiàn)在新舊行政長(zhǎng)官的接任過程中。前任為了自己的保留或者強(qiáng)化自己的政績(jī)，在最后的在任時(shí)刻大范圍大力度地調(diào)動(dòng)財(cái)政資金，為自己的在任成果隨意再加一筆，但往往是一種無用的“面子工程”。但是接任的行政長(zhǎng)官由于要迫切立威，對(duì)于前任發(fā)起的行政任務(wù)忽略，只關(guān)注于自己的成就鑄造。這樣一種走馬燈似的反復(fù)折騰，最后受損的永遠(yuǎn)是公共利益。在行政管理里，主觀隨意的行政意識(shí)普遍存在，促使行政權(quán)力擴(kuò)張，極易滋生腐敗，也會(huì)很大程度上制約其他行政人員積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，行政效率低下，缺乏活力。主觀隨意性過強(qiáng)的行政意識(shí)是導(dǎo)致行政文化阻礙政治昌明，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要原因之一。上文論述的多種阻礙因素的出現(xiàn)，使得行政文化的建設(shè)困難重重。

三、行政文化建設(shè)中的路徑依賴現(xiàn)象及其原因

諾斯認(rèn)為，我們的社會(huì)演化到今天，我們的文化傳統(tǒng)，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素，我們必須仍然考慮這些制約因素，認(rèn)知心理學(xué)告訴我們，在復(fù)雜社會(huì)中的個(gè)人大都傾向于堅(jiān)持自己已經(jīng)形成的見解，個(gè)人關(guān)于社會(huì)的認(rèn)識(shí)一旦形成就很難改變，其原因是世界觀和價(jià)值觀的建立成本高，人的世界觀和價(jià)值觀有強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)效應(yīng)，是一種正反饋，在其作用下，便形成路徑依賴，行政文化一旦形成，通常也有這個(gè)特點(diǎn)。由此可見，有足夠的理由要對(duì)我國(guó)的現(xiàn)行的行政文化進(jìn)行改善。

（一）行政文化建設(shè)中的路徑依賴形式

1.行政人員

行政文化的建設(shè)不僅離不開行政官員對(duì)于行政文化建設(shè)理智上的需要，也需要情感上做出相應(yīng)的改變。現(xiàn)在行政文化下行政人員的思想態(tài)度，行為方式正如上述所說主觀隨意性強(qiáng)，官僚作風(fēng)明顯，現(xiàn)代化行政文化的建設(shè)意味著為官者不能再對(duì)公共權(quán)力的行使以自己的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，上級(jí)的權(quán)力也不能再是絕對(duì)至高無上的，下級(jí)及其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)都可以對(duì)上級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。行政人員尤其是行政長(zhǎng)官大多都有很強(qiáng)的成就感，他們懷念歷史，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，趨向于把過去的成功經(jīng)驗(yàn)在當(dāng)今環(huán)境中加以復(fù)制。

2.社會(huì)群眾

當(dāng)前以“官本位”為典型的行政文化，社會(huì)群眾是必不可少的一個(gè)主體和載體。從年年升高的“考公熱”就可以看出，社會(huì)群眾對(duì)于官職的崇拜以及以官職為榮。社會(huì)公眾普遍認(rèn)為當(dāng)官有特權(quán)，有很多潛在的利益。可以通過謀得一官半職獲取，可以得到人們的尊重，由于這種特權(quán)地位，越來越多的不同行業(yè)不同階層的人都積極地加入考公大隊(duì)。而且由于社會(huì)群眾對(duì)于行政人員特權(quán)地位的認(rèn)知根深蒂固，進(jìn)入到行政序列的人往往都抱著為己謀私的心態(tài)，只顧及自己本人的利益，而不把社會(huì)中人民的公共利益作為處理事情的準(zhǔn)則，這樣會(huì)形成工作效率低下，人浮于事的消極工作現(xiàn)象。

（二）行政文化建設(shè)中路徑依賴現(xiàn)象的成因

借鑒路徑依賴?yán)碚摚芍率剐姓幕萑虢┗⒆璧K行政文化建設(shè)的主要原因就是文化路徑依賴現(xiàn)象，這種文化路徑依賴現(xiàn)象的形成主要基于以下幾個(gè)方面因素。

1.行政文化長(zhǎng)時(shí)間積累的沉淀成本

行政文化是在中華五千年文化的發(fā)展中逐步出現(xiàn)的，為了提倡、貫徹、實(shí)施以前的行政文化，政府也曾經(jīng)耗費(fèi)眾多的人力、物力、財(cái)力、資本。這些行政文化的初始投資成本隨著時(shí)間的推移，單位成本和追加成本又會(huì)下降。這樣下來也可能行政組織基于某種經(jīng)濟(jì)層面的思考，更加傾向?qū)εf有的行政文化作更加深入的宣傳，加深和鞏固舊有的行政文化。因?yàn)椋绻倪M(jìn)原有的行政文化甚至摒棄原有的不適應(yīng)整個(gè)政治生活發(fā)展的行政文化，則初始宣傳以及推廣的行政文化沉淀成本就會(huì)有浪費(fèi)。基于這方面的原因，原有行政文化可能傾向于進(jìn)一步保持與完善。

2.思想觀念的慣性

由于精神文化是行政文化的最主要組成部分，而精神文化又更多的是反映在行政人員的思想價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)和行為方式等方面，因此，它是一種軟性的因素。通過長(zhǎng)時(shí)間積淀來的思想價(jià)值觀念，如“官本位”觀念在行政人員和社會(huì)大眾的心中也會(huì)具有一種穩(wěn)固的心理導(dǎo)向作用，這種導(dǎo)向作用影響和制約著行政人員的行為習(xí)慣。如果行政文化在某個(gè)時(shí)候發(fā)生變動(dòng)，產(chǎn)生與自身原來的認(rèn)識(shí)相互不同的理念，便會(huì)受到行政人員本身的從內(nèi)心的排斥與反對(duì)。這種思想觀念根深蒂固，尤其是公務(wù)員終生任用制的特點(diǎn)，很多在任很多年的行政人員一時(shí)是很難接受新的思想觀念的，這種強(qiáng)烈的思想觀念慣性，使得任何旨在改變行政人員觀念的行為都變得困難重重，從而使原有行政文化得以繼續(xù)維持，嚴(yán)重時(shí)候它會(huì)進(jìn)一步地加強(qiáng)，行政文化建設(shè)很難持續(xù)進(jìn)行。

3.原有行政文化形成協(xié)同效應(yīng)

行政文化的協(xié)同效應(yīng)是指隨著舊有的行政文化建設(shè)的深入加強(qiáng)，行政組織內(nèi)部新參加的成員方便交流、溝通與協(xié)商，形成與老行政人員共同的語境，融入到群體之中，便會(huì)自發(fā)地接受原有行政文化的熏陶，而且隨著時(shí)間的推移，這種趨向會(huì)一天一天強(qiáng)化，因此促使舊有的行政文化延伸到行政過程的各個(gè)階段，每個(gè)行政人員都置身其中，這種情況就會(huì)強(qiáng)化原來的行政文化，而促使現(xiàn)代化的行政文化建設(shè)很難持續(xù)下去。

諾思等人認(rèn)為路徑依賴有三個(gè)層次：心智層面的路徑依賴、共享心智固化后形成的制度層面的路徑依賴以及制度的表現(xiàn)形式——經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面的路徑依賴。上述行政文化建設(shè)阻礙因素更多也是人心理層面的因素，如果要打破行政文化建設(shè)中的路徑依賴，從源頭的心智層面的路徑依賴開始破除才是合理的，具體到行政文化建設(shè)過程中，這就需要打破行政人員以及社會(huì)群眾所一直堅(jiān)持或信奉的行政觀念，行政意識(shí)等。意識(shí)形態(tài)是一種最重要的策略，它可以強(qiáng)化路徑依賴本身，但是也可以打破這種依賴。