政府投資審計工作的新發展

郭新剛

審計署下發的《關于進一步完善和規范投資審計工作的的意見》，對推動投資審計工作持續健康發展，更好發揮投資審計監督職能作用，使政府投資審計工作實現新發展起到了引導作用。

一、當前政府投資項目審計面臨的挑戰

（一）超越審計法定職權，存在法律風險。2017年2月，全國人大法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》，明確指出在投資建設活動中，負責政府投資和以政府投資為主的建設單位與施工單位是平等的民事主體，建設工程合同屬于民事合同。為維護國家法制統一，對地方性法規中直接規定以審計結果作為竣工結算的依據和規定應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的條款，應當予以清理糾正。

因此弄清《審計法》第二十二條規定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。”這個審計主業，是做好政府投資審計的首要任務。即加強對政府投資和以政府投資為主的建設項目進行審計監督，是審計機關的法定職責，審計機關能夠審計，而且法定職責必須為，也應該將其納入審計監督范圍。

投資審計監督對象和范圍應依據審計法相關規定確定，而不是以合同中是否約定“以審計結果作為竣工結算依據”為判斷，這也符合“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”的規定。無論合同雙方是否規定“以審計結果作為竣工結算依據”，都應該按照審計法及實施條例、審計準則規定的程序和要求開展工作，即按照年度審計計劃實施審計，審計結束后出具審計報告，下達審計決定，督促被審計單位整改。而實際上部分基層審計機關參與了各類與審計法定職責無關的、可能影響依法獨立進行審計監督的項目驗收、工程結算等管理活動，超越審計權限，一旦引起法律糾紛，審計機關很難勝訴。

（二）參與工程項目管理，裁判員運動員不分。按照《財政部、建設部關于印發〈建設工程價款結算暫行辦法〉的通知》（財建〔2004〕369號）第十四條“2.單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算由總（承）包人編制，發包人可直接進行審查，也可以委托具有相應資質的工程造價咨詢機構進行審查。政府投資項目，由同級財政部門審查。單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定，結算審查屬于建設單位和財政部門的職責。當前有一些基層審計機關開展投資審計都是在替建設單位和財政部門搞結算審查，介入到項目建設管理環節，而真正的結算審計監督并沒有開展，沒有達到督促建設各單位履職盡責的目的，屬于典型的干越俎代庖，吃力不討好的事情。

（三）超過審計資源范圍，存在質量風險。投資項目審計涉及項目建設各個環節、各個專業，尤其是新形勢下探索的投資績效審計包括經濟效益審計、社會效益審計和環境效益審計等，要求審計人員不但要具備嫻熟的財務、工程方面的知識，還需具備社會學、管理學、經濟學、環境學等學科知識，并且能夠綜合運用。但是根據目前情況來看，在審計范圍上，一些地方不考慮審計機關人力資源等實際情況，要求“凡投必審”，由此遠遠超過了審計機關人力資源等實際情況。在審計程序上，由于投資審計任務繁重與審計資源不足的矛盾日益突出，有的審計機關開展投資審計走所謂“簡易程序”，審計項目的立項、取證、報告等一律從簡。在審計內容上，有的地方只是實施單純工程造價審計，以偏代全，這種只追求審減工程造價，忽視工程建設中的管理漏洞、責任缺失等問題的做法，偏離了審計監督的內在要求。上述問題的存在必然會影響審計監督質量，進而損害審計公信力。

（四）介入工程項目，廉政風險突出。一些地方強制要求將投資審計結果作為竣工結算的依據，部分審計機關甚至直接參與施工單位結算、決算的確認和審核，使得審計機關和審計人員深度介入建設單位與施工單位的利益糾葛，成為施工單位乃至社會中介機構等利益相關方“公關”“圍獵”的對象，客觀上加大了投資審計廉政風險防控難度。加上有的審計機關內控制度不完善或沒有嚴格執行，工作中缺乏必要的公開透明和監督規范，存在較大的廉政風險隱患。

二、實現政府投資審計新發展的對策建議

（一）依法監督，突出重點。一方面堅持依法審計，做到不越權、不越位、不缺位，促進投資審計健康可持續發展；另一方面實事求是、量力而行，突出重點、精準對焦，統籌兼顧、綜合實施，嚴格按照年度審計項目計劃，圍繞特定的審計目標，選擇具體審計內容，進而由點及面、以小見大，才能開展好投資審計監督。

（二）完善法規制度，防范法律風險。通過修改地方投資審計法規，刪除審計越權條款，補充跟進相關工作措施。如對地方法規中“審計報告應當作為辦理政府投資項目竣工決算的依據”的規定就應該修改為“建設單位可以在招標文件中載明或在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據”通過將“應當”改為“可以”，這就把審計決定對被審計單位的行政法約束力，轉化為建設（業主）單位與合同簽約方的自愿的民事協議，也就理順了政府工程審計與政府工程合同之間的法律關系，改變過去以審計法超越合同法，擴大了審計決定的效力范圍，限制了民事權利的問題，也就從根子上解決了“以審代結（算）”存在的法律風險問題。

（三）加強研究總結，改善隊伍結構。在配好工程專業技術人才的基礎上，培養計算機、會計、審計方面的復合型人才，提升他們分析研究、依法定性和快速適應工程建設現代化和大數據時代特點的能力；充分利用社會審計組織用人機制靈活，技術優勢明顯的特點，積極探索和研究新的審計組織方式，面向社會審計“借力”“借智”“借技”，公開擇優選擇協審單位參與政府投資審計，做到外出成果、內防風險，實現“內外協同”“攻防兼備”。

（四）規范審計程序，加強計劃管理。加強審計過程管理，嚴格執行國家審計準則和審計“八不準”紀律；加強審計結果管理，依法出具審計結果文書，嚴把審計質量關。同時要切實加強廉政風險防控，無論是機關工作人員還是聘用中介或人員，都須從嚴教育控制。除了經常開展廉政建設教育之外，更重要的是在關鍵環節上、關鍵節點上加強控制，把權力真正關進制度的籠子。