PPP模式公共項目審計的法律困境

劉向東 奚夢 李佳軒

一、PPP模式公共項目的運行概況

目前，隨著我國經濟發展進入新常態，國家財政收入相對減少，地方政府債務壓力越來越大，對于一些大型公共服務設施建設的投資能力下降，不得不尋求一種新的運行模式，即PPP模式。PPP全稱是“Public-Private-Partnership”，是指“政府和社會資本合作”。通常情況下，PPP模式涵蓋的是BOT（建設—運營—移交）、BOO（建設—擁有—運營）、TOT（轉讓—經營—轉讓）等。

然而PPP模式的運行也存在一些監管問題，我國法律對于此處的規定不是很全面，存在漏洞。現有的基本法律規定包括《中華人民共和國審計法》與《審計法實施條例》。目前，我國法律規定政府審計的范圍僅僅包括兩種，一是政府投資的項目的預算執行情況和決算，二是主要以政府投資為重點的建設項目的預算執行情況和決算。這也包括雖然政府投資資金比例在50%以下但是擁有實際控制權的項目以及雖然沒有全部使用財政資金但比例超過50%的建設項目等。站在廣義的角度上講，整體的PPP 項目的運作方式大致有三種：一是外包（Outsource），二是特許經營（BOT，BOOT，DBT，BTO等），三是私有化。就通常情況來說，外包類PPP項目的出資方基本上是政府，私人部門在其中只是扮演著承包某一項項目職能或多項項目職能的角色，比如負責工程建設，提供部分公共服務等。審計機關具有對此類項目進行審計的責任和義務。私有化類PPP項目的出資方是私人部門，可以在政府的監管作用下向用戶收取一定的費用，以此來盈利。這類項目不需要受制于審計機關。

可是，PPP模式中政府投資的范圍和比例越來越小，同時涉及審計邊界的法律規定與目標需求產生了矛盾。比如部分特許經營類項目，私人部門基本上都是以全部投資或部分投資的方式參與的，會和公共部門一起風險共擔，利益共享。國家需要對這類項目進行審計嗎？如果需要，有何法律依據？如果不需要，這些項目又關乎公民的公共利益，與人們生活息息相關，國家有責任和義務為國民監管。

二、對PPP模式公共項目進行法定審計的法律困境

PPP模式的公共項目關乎公共利益，對其進行國家審計是審計全覆蓋的客觀要求。然而，現實操作里不僅缺乏法律授權，也不具備評價依據。

（一）缺少審計法定授權

通過《審計法》與《審計法實施條例》相關規定來看，審計機關對于政府的兩種項目預算的決算和執行情況進行審計并監督，這三種項目主要包括：以政府為主體的或者是政府參與且資金項目的投資達到50%及以上的項目、政府投資比例低于50%但是政府在項目的具體建設和運營當中擁有實際控制權兩種。政府所進行的審計范圍是由審計部門根據審計法在資金所投放的范圍、性質以及主體方面所決定的。由此可以看出，審計的法定范圍中不包括PPP模式的公共項目。自2015年6月1日開始實施并執行的文件《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中明確說明：縣級或者是縣級以上的審計機關必須要根據法律規定的事項，對特許經營活動相關的內容和職能進行相關審計。但是這個管理辦法最大的問題就是，它的性質只是部門規章，并不是行政法規，對審計行為不能進行法定授權。

由現實情況來看，PPP模式項目究竟能否進行審計，每個地區的做法都存有或大或小的差異。如果按照我國的相關法律規定，從資金性質和投資主體的角度確定了政府審計的范圍，由此，BOT模式項目在確定是否在國家審計范圍內的時候，就必須根據兩個指標來確定：一是投資主體的投資比例；二是政府有無具備實際性的項目運營控制權。

（二）審計評價依據的適用矛盾

PPP的關鍵環節是擇優選擇社會資本，這也是審計關注的重點。在《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的文件當中，可以看到，特許經營者是審計對象中比較特殊的情況，它需要政府采取招標或者是競爭談判等不同的方式進行最終確定。這個規定存在很大的弊端，因為與上位法相比，這兩者的規定是矛盾的。競爭性談判與行政許可法的相關規定還有一定距離。最妥善的解決方法是，在短期內制定出可充分適用于PPP領域的法規，制定獨立的特許經營權規定。另外，國家財政部和國家發改委關于政府招投標法和政府采購法的適用問題存在不同意見。國務院辦公廳轉發的聯合發文中，對于股權合作和特許經營提供對價的項目，尚未明確適用的法規；關于通過財政資金來提供公共服務對價的項目，需要把具有可操作性的政府采購法確定下來。

三、 解決PPP模式項目審計法律困境的途徑

（一）完善現行法律法規，重新界定項目審計范圍

就實際情況來說，資源環境安全、國有資產安全、財政安全等等，這些都是國家法定審計的重要工作內容之一。現代審計理論表示，法定審計具有一定的抵御作用，是國家治理過程中的重要基石，是不可或缺的保障。而且縱覽國內外發展，PPP模式的公共項目主要涉及公共利益，關系國計民生，如果政府審計不涉及到位，就無法體現審計服務國家治理的理念。因此從維護公共利益和國家安全的角度，法定審計機關也應該對PPP模式的項目開展審計工作。再說，中國經濟迅猛發展，各種新型的投資經營模式層出不窮，法律制定上的落后必然導致各種隱患，必然引起各種PPP項目實際操作中的問題。比如，政府投資審計過程里，審計項目基本上都是市政基礎設施建設與機關事業單位重大建設項目，關于農業、水利、國土、交通等領域的投資項目明顯不多。這主要體現在PPP項目里，審計監督盲區格外嚴重，主要是因為部分地區在建設項目中做的審計都參差不齊，甚至還存有部分地區沒有存在審計的現象。由此，必須重新審視現有的法律法規，認真完善和補充法律漏洞，重新界定項目的審計范圍。

（二）構建以投資結果為導向的公共投資審計理論

國內現行的審計法在投資審計范圍確定方面主要依據了兩個方面，一是投資資金性質，二是投資主體。只是，較之于過去，目前的預算管理體制和投融資體制已明顯不同，已在國家的帶領下有了深度改革。在投資主體的愈發多元下，審計法定范圍有了明顯縮小的跡象，明顯與保護公共利益要求不協調。十八屆四中全會曾提出明確要求，需要對審計制度的重要部署進行持續性健全，把審計監督的價值完整的體現出來。不僅如此，國務院也頒布了相關意見，主張不斷在審計方式上和審計力度上多下功夫，促使審計監督盡快實現全然覆蓋的目標；對于那些和公共資金、公共資源、公共權利有一定聯系的公共工程項目，人民群眾也期望能夠在這些項目上不斷強化審計力度。因此，PPP模式項目不管投資主體是誰，只要能夠提供公共性產品與服務，并且是政府對價支付的，這類項目就應該被審計。構建以投資結果為導向型的公共投資審計理論，創新投資審計研究，使投資審計達到全面覆蓋，并且根據這一理念適當地修改審計法及其實施條例，最終完善審計制度，保護公共利益。

（三）采用關鍵節點切入式跟蹤審計

這幾年來，建設項目跟蹤審計已在現實中得到普遍使用。該方式有著突出的促進建設資金使用效率，規避腐敗與浪費的作用，有著強烈的適用性，較之于傳統審計方法，該審計方法的優勢更為明顯。把PPP建設項目法定審計要求視為初始點的過程中也會用到項目跟蹤審計，只是，PPP項目由項目識別到項目移交的整個過程里，可能需要二三十年的時間，但是，假如選用傳統形式的審計方式，就必須要投入遠超出預期的資源，還會成為審計績效持續提升路上的障礙，尤其是建期的建設內容和財務收支都沒有在國家法定審計監管范圍內，自身審計優勢根本體現不出來。為此，審計機關可以針對PPP建設項目特征，不斷在跟蹤審計方法上進行創新，一方面將審計介入點前移至項目決策階段，另一方面遵循審計重心要求，把審計力量投入到項目前后期和審計監控確定環節，進行切入式跟蹤審計。