“一帶一路”倡議下審計國際合作與交流路徑研究

徐菲

一、中國審計的國際交往歷史

世界審計組織（INTOSAI）成立于1953年，是一個由聯合國成員國及其專業機構成員國的最高審計機關組成的專業組織，是國際公認的影響力最廣泛、權威性最強的全球性公共審計領域專業組織，也是世界上規模僅次于聯合國的第二大國際組織，目前擁有194個全權會員和5個協作會員。世界審計組織下屬亞洲審計組織、歐洲審計組織、非洲審計組織等7個地區性審計組織。各國最高審計機關在世界審計組織的框架下開展交流合作，進行知識和經驗共享。

1982年5月，審計署還在籌建時，世界審計組織第23次理事會批準我國成為世界審計組織成員，加入世界審計組織，正式開啟新中國審計的對外交往。30多年來，審計外事工作堅持“服務國家大外交、服務審計事業發展”的指導思想，隨著我國對外交往的深入和國際地位的提高，審計行業也不斷深化對外交流，積極拓寬雙邊、多邊合作范圍。按照在國際交往中扮演的角色，中國審計的對外交往歷史可大致分為三個階段。

（一）學習者（1982至1991年）。1983 年 9 月審計署正式成立。按照“邊組建，邊工作，抓重點，打基礎”的工作原則，審計署在成立的最初幾年，逐步探索與世界審計組織交流與合作的途徑，借鑒外國審計體制，學習國外先進的審計技術方法和經驗，培訓審計人員。由于國際審計交往的經驗欠缺，審計署以學習者的身份與國外最高審計機關開展交流，邀請外國專家來華講學、咨詢，簽訂雙邊合作協議、開展長期合作，接受國外審計援助；有重點地對部分審計工作經驗豐富的國家審計工作開展考察調研，了解外國的審計體制和法規體系，為建立適合中國國情的審計制度獲取經驗支持；有限參與世界審計組織的相關活動，逐步熟悉世界審計組織的規則和運作方式。

（二）合作者（1991至2003年）。進入二十世紀九十年代，審計署從以前學習外國經驗，接受別國培訓和設備援助為主，逐步轉向平等交流、互相借鑒，“宣傳中國、了解世界”并重。中國審計從原來單純的學習者，逐步轉變為平等互利的合作者。中國開始廣泛參與世界審計組織的活動，并重點發展與亞洲審計組織的關系，參加研討會、專家培訓班等各類國際審計會議，并開始對一些欠發達國家開展援助培訓。經過二十年的艱苦創業，中國審計已經形成了一個獨具民族特色、行之有效的社會主義審計監督制度；已經積累了一整套豐富的、足與國外同行分享的審計工作經驗與技術方法；已經培養了一支比較熟悉國際審計事務，較高素質的復合型審計人才隊伍。在這一階段，中國審計逐步走向世界、融入世界，并有能力向世界做出貢獻。

（三）引領者（2003年至今）。伴隨著我國綜合國力的不斷提升和審計事業的快速發展，審計外事工作取得了突破性進展。首先，中國審計國際地位顯著提升，影響力不斷擴大，在世界審計組織中的話語權不斷增強，發揮積極的建設性作用。2013年，第21屆世界審計組織大會在北京成功舉辦，中國接任世界審計組織理事會主席，并通過了大會的唯一成果性文件《北京宣言》。其次，審計外交已然成為我國公共外交的一個重要組成部分。中國審計署與150多個國家的最高審計機關建立了交流與合作關系，與30余個國家最高審計機關簽訂了雙邊合作協議，開展了形式多樣、內容豐富、成效顯著的審計交流與合作。再次，審計對外援助和宣傳取得成果，創立了品牌。審計署面向非洲英語國家和法語國家、南太平洋地區最高審計機關組織了10余期審計長級別研修班。自“一帶一路”倡議提出以來，審計署聯合商務部召開了3期“一帶一路”沿線國家審計官員研修班。此外，審計署還以舉辦研討會、選派專家外出講學等多種形式，大力開展對蒙古、越南、老撾、柬埔寨、印尼、巴基斯坦、斯里蘭卡、泰國等周邊國家的審計援外工作。經過三十多年的發展建設，中國審計外事工作歷經從被動參與到主動融入，從單向受動到雙向互動，從策略性跟進到戰略性建設的發展。

二、中國審計的國際交往現狀

（一）積極參與審計國際事務。2013年至2016年，審計長擔任世界審計組織主席。三年來，審計署積極弘揚審計服務國家治理的理念，強化審計機關的獨立性，引領世界審計組織密切關注聯合國2030年可持續發展議程，積極參與全球治理，促進各國審計機關知識共享和能力建設，與其他各國最高審計機關一道，修訂了《世界審計組織章程》，并制定了五年戰略發展規劃，得到了世界審計組織各成員國的廣泛支持，以及聯合國、捐助機構、全球反腐敗機構及其他機構的高度認同，在國際社會的影響力大幅提升。2016年審計長卸任主席后，中國作為一個負責任的大國，仍然積極履行承擔世界審計組織的責任和義務：參加了世界審計組織下設4個委員會的幾乎全部工作組。在各個工作組中，審計署主動承辦了環境審計、IT審計、職業準則、公共債務等多個會議，在各專項領域體現出積極態度和專業水準，為維持和提升中國審計在世界上的地位發揮了重要作用。審計署在亞洲審計組織中也居于核心地位，長期擔任理事會成員，并兩次擔任亞洲審計組織主席。審計署在2017年2月舉辦的亞審理事會上被確定為亞洲審計組織秘書處唯一候選人。2018年在越南舉辦的亞審第14屆大會上將正式宣布，一屆任期三年，連任三屆。除了活躍在世界審計組織舞臺上，中國審計還積極探索跨領域的交流融合。審計數據采集國際標準項目由審計署、中國國家標準化委員會在我國審計標準的基礎上向國際標準化組織（ISO）提出，2015年3月國際標準化組織（ISO）批準成立審計數據采集項目委員會，由中國承擔主席和秘書處工作。近年來，中國在審計數據采集標準化領域開展了大量工作，通過實施審計數據采集國家標準，有效降低了審計數據的采集成本和使用成本。

（二）推進審計領域多邊雙邊外交。經過三十多年的友好交往，審計署與美國、俄羅斯、印度等世界主要國家審計機關建立了定期會議、培訓等機制，就共同關心的審計問題開展研討，分享經驗。審計署在穩步推進與大國審計的交流機制的同時，進一步完善多邊雙邊審計會晤機制，通過高層互訪、培訓、研討會、項目合作、專家講學等多種形式，加強與世界各國審計機關的廣泛聯系與合作，探索接收其他國家和地區審計官員到中國審計機關學習、實踐，為發展中國家最高審計機關提供能力和信息共享，進一步擴大中國審計的朋友圈。

（三）建立審計國際培訓品牌。中國審計署自上世紀90年代以來開始援助欠發達地區。2000年以來，援外工作持續深入開展。尤其是“一帶一路”倡議提出以來，中國審計署為配合國家大外交，開展了“一帶一路”沿線國家審計官員培訓。培訓班學員級別從一線審計人員，到司局級干部，至部級審計官員，培訓內容涉及面愈加廣泛，包含環境審計、績效審計、外資審計、聯合國審計以及中國特色社會主義審計等。培訓班效果良好，有助于受援國審計人員的能力建立和各國最高審計機關間的知識分享。

（四）承辦來華審計碩士研究生項目。2016年6月，教育部部長袁貴仁與審計署審計長劉家義共同簽署了關于合作設立“中國政府審計獎學金”項目諒解備忘錄。該獎學金項目旨在為亞非拉及太平洋地區部分發展中國家培養審計專業人才。該項目預計在2016-2020年期間，資助250名來自上述地區和國家的優秀青年在中國攻讀審計專業（政府審計方向）碩士學位。該合作立足于國家“一帶一路”戰略發展需求，有利于傳播中國審計的理論成果和實踐經驗，加強中國審計的國際話語權，進一步提升國家人文交流軟實力和國際影響力。2016年中國政府審計獎學金項目順利啟動，36個國家的50名審計官員已經到項目承辦單位南京審計大學攻讀審計專業碩士研究生。2017年，除了教育部中國政府審計獎學金項目，商務部獎學金項目也相應啟動。兩個項目在2017年共招收了44個國家的60名審計官員。

（五）加大審計對外宣傳力度。除了舉辦國際審計培訓、招收審計碩士留學研究生等途徑進行對外宣傳外，審計署還充分利用《世界政府審計雜志》等平臺，積極向國際社會推介中國特色社會主義審計理論和制度、模式與方法，傳播中國審計理念，分享中國審計經驗，展示中國軟實力。《中國特色社會主義審計理論研究（修訂版）》英文版于2015年在全球正式發行，該書既是對中國國家審計經驗的科學總結，也秉持世界審計組織“經驗分享，人人共惠”的宗旨，與各國最高審計機關一起分享和交流中國審計的良好實踐、成功經驗、最新理念，對豐富世界審計理論體系，完善其架構發揮了積極作用。

（六）促進審計高等教育的國際交流與合作。南京審計大學是全國乃至全球唯一一所以審計命名的高等院校，每年承辦多期由審計署主辦的高水平國際會議、培訓班。在審計署的推介下，共有來自美國、法國、南非、巴西等國的20余名審計長受聘南京審計大學榮譽教授，不定期來校講學，分享審計前沿知識和各國公共部門審計的最佳實踐。南京審計大學還與奧地利審計院、摩洛哥審計法院、泰國審計署、坦桑尼亞審計署等建立了長期友好的合作關系，并通過他們的推薦，與奧地利維也納大學、摩洛哥工商管理高等學院、泰國馬哈沙拉堪大學、坦桑尼亞達累斯薩拉姆大學等高校取得了聯系，在學生互換、科研交流、合作辦學等領域建立起合作。2016年起，南京審計大學開始承擔為期五年的中國政府審計獎學金項目，為亞非拉和南太平洋地區的審計人員提供研究生學歷教育。審計行業教育與國民教育的融合、人才培養模式的多元化為各國最高審計機關儲備具有國際視野的高水平人才做出了貢獻。

三、審計國際合作的發展路徑

（一）深度參與審計相關準則制定。世界審計組織設有四個戰略目標，每個戰略目標下分設相關委員會和分委員會。四個委員會分別為職業準則委員會，能力建設委員會，知識分享與知識服務委員會，政策、金融和管理委員會。其中職業準則委員會主要負責通過制定和修訂《最高審計機關國際準則》以及其他相關職業標準來幫助最高審計機關促進良治。職業準則委員會是世界審計組織，也是各國最高審計機關制定國際通用行業準則的最高機構，下設金融審計與會計分委員會、內部控制準則分委員會、合規性審計分委員會、績效審計分委員會等4個分委員會。目前，職業準則委員會擁有53個成員最高審計機關，主席由巴西審計法院擔任。審計署僅是合規性審計分委員會的成員，與中國的大國審計地位不相匹配。中國應更加深度參與審計相關準則制定，加強頂層設計話語權。

（二）加大對“一帶一路”沿線國家審計的科研力度。在國際交流方面，審計署注重與世界主要國家，包括美國、法國、英國、加拿大等審計大國的最高審計機關交流學習審計理論和方法，比較中外審計的不同做法。然而，我國對于“一帶一路”沿線國家的審計研究依然不足，對其審計理論和方法缺乏充分認知。我們可以擔任亞洲審計組織秘書處為契機，加大對亞洲國家和其他“一帶一路”沿線國家的審計研究，加強審計理論和最佳實務的交流，并創辦審計學術期刊英文版，從而促進“一帶一路”協同審計的有序高效開展。

（三）建立審計國際培訓長效機制。自上世紀90年代以來，審計署開始為欠發達國家提供援助培訓。近年來，審計署更是加大了援外培訓力度，中國政府審計獎學金項目也是對外援助的一種形式。中國政府的善意受到了亞非拉等發展中國家的一致稱贊。然而，我國尚未建立審計國際培訓后的跟蹤機制，援助反饋無從得知，援外效果大打折扣。因此，應統籌援外資源和信息，建立從培訓到跟蹤反饋的長效機制。此外，我國還可應某些國家最高審計機關的邀請，派遣專家前往該國講授審計理論和實務，并幫助其建立起本國的審計教育培訓機構，擴大受益面，做到“授人以漁”。

隨著中國的崛起和新興市場國家的迅速發展，國際格局正經歷著深刻變革，中國在世界舞臺上的地位日益舉足輕重。國家良好治理和全球治理的迫切需要突出了審計在預防、揭示、抵御風險方面的作用。在加快“一帶一路”建設的背景下，中國審計應總結發展經驗，深化審計對外交流，繼續在世界審計組織中發揮引領作用，承擔大國的應盡責任和義務，踐行世界審計組織“經驗分享，人人共惠”的宗旨，進一步宣傳中國特色社會主義審計的優秀做法，推動探索審計理論前沿與最佳實務，從而更好地發揮審計在促進國家良治和全球治理方面的作用。