淺析我國政府信息公開制度在公共利益衡量方面的不足

王玉芹

摘 要：《中華人民共和國政府信息公開條例》在促進“陽光政府”形象成功樹立的同時，其本身在信息公開范圍的界定上存在很多不足。筆者在《條例》規定的基礎上，從公共利益衡量制度的角度，分析了公共利益本身的性質以及其在公開與不公開的問題上的決定作用。

關鍵詞：政府信息；公開；公共利益衡量

一、 我國關于政府信息公開范圍的規定

政府信息公開的范圍問題作為政府信息公開制度最基本的問題，已經隨著打造“陽光型政府”的口號越來越受人們重視。我國的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）在第14條第4款關于公開的范圍規定有：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”。該款涉及兩種制度， 一種是關于“公開的例外制度”，也即不公開的范圍——國家秘密、商業秘密、個人隱私；另一種是關于“不公開中的公開制度”，也就是涉及可能不公開對公共利益造成重大影響的商業秘密、個人隱私等信息予以公開。簡言之，我國遵守公開為原則不公開為例外，并以列舉的形式列出不公開的范圍，但是理應不公開的信息若損害公共利益，那這部分信息必須公開。綜上所述，例外事項作為基礎，公共利益起決定性作用，兩者共同解析公開的范圍。

第14條用兩個制度限制了政府信息不公開在國家秘密、商業秘密、個人隱私及公共利益范圍內，但絕大多數是能公開的范圍。但《條例》又在第8條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、經濟安全、社會安全和社會穩定”，（簡稱“三安全一穩定”）“三安全一穩定”是一個及其寬泛的概念，但又可歸于公共利益的范疇，再加上公共利益衡量理論欠缺，商業秘密、個人隱私等概念迷糊，導致政府信息公開范圍邊界模糊。

二、 公共利益是衡量公開與不公開的砝碼

（一） 政府信息公開涉及三方利益主體

立法本身是利益衡量的結果，利益的實質是一種社會關系的體現與反映，是人與人之間的一種利害關系。①政府信息公開涉及社會多方主體，如果用公式來表達，就是“你+我+他=國家”，“你”和“他”代表第三人，“我”就是申請人，“社會”代表國家利益，政府信息公開就是申請人、第三人、國家等多方利益主體的利益交叉。申請人能否如愿使得被申請信息得到公開成為申請人利益，政府是否公開其在行政管理中掌握的商業秘密、個人隱私等涉及第三人利益，有關軍事、國防等國家秘密信息則構成國家利益。國家秘密關乎國家的安全穩定， 因此屬絕對不公開項，當申請人申請公開的信息遭到第三人反對，為保護商業秘密和個人隱私被列為公開的例外事項。由此可見，國家秘密、商業秘密、個人隱私優先于申請人利益。

（二） 三方主體利益與公共利益的關系

1. 公共利益衡量制度取代申請人利益

申請人的利益一方面在于申請人的知情權，另一方面在于其對獲取信息再利用的衍生利益。首先，知情權是信息自由的前提，是人人都可享有的自由，如果沒有法律特殊規定，任何人都不能剝奪這項自由，因此申請人在申請信息公開的時候，不應該在此設置限制；其次，《條例》在第13條規定：“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息”，該條對申請人資格加以“三需要”的標簽，但沒有對“三需要”進一步明確限定，如果最大化地解釋，“三需要”涉及社會生活的方方面面，包含申請人所有訴求，再加之從行政機關公開政府信息實際情況來看，“三需要”幾乎是不被考慮的因素，那么也就是說“生產、生活、科研等特殊需求”的限制條件就毫無意義。綜上，單在申請人一方，行政機關在決定是否公布時不把它們作為決定因素，申請人利益逐步弱化。公共利益衡量制度取代申請人利益成為政府信息是否要公開的主要考量因素。

2. 公共利益衡量制度取代第三人利益

從表面上看，第三人利益——商業秘密和個人隱私是與公共利益相對的關乎企業本身或個人的私人利益，但行政機關依職權獲取的個人或企業的相關信息屬行政履職行為，反過來好的信息又是政府更好發揮職能的基礎。從政府獲取信息的途徑來看，一方面來自自愿提供，另一方面企業、個人基于行政管理需要被強制提供。倘若政府不履行保護商業秘密、個人隱私的職責，最終都會落腳于對公共利益的傷害，企業、個人可能對向政府提供信息持消極態度，甚至完全拒絕主動提供，或者迫于法律等強制手段必須提供，也會隱瞞重要內容避重就輕，企業、個人這不予配合的表現足以影響政府履行職能，從而危害公共利益。綜上，第三人利益被虛化，公共利益衡量制度取代第三人利益成為政府信息是否要公開的主要考量因素。

3. 公共利益衡量制度取代國家利益

《條例》中將國家利益從公共利益中分離了出來，但從包容的角度理解，有關軍事、國防的國家秘密等都是公共利益，如果信息公開損害了國家利益那必定損害公共利益。因此國家利益被吸收，公共利益衡量制度取代國家利益成為政府信息是否要公開的主要考量因素。

（三） 公共利益是衡量公開與不公開的砝碼

由此可見，公共利益衡量制度一旦被加入政府信息公開所涉及的三方利益群體時，就變成了主導力量，在《條例》中規定的多方利益交織都與公共利益有關聯，公共利益衡量制度取代而代之，成為信息公不公開的唯一砝碼。也就是說，在現代社會，行政法的主要目的是實現公共利益的最大化。在政府信息公開領域，公共利益成為公開還是不公開信息的決定性因素②。

三、 因公共利益公開

公共利益是眾多個體利益的集合體，但最終又落腳于個體利益，個體利益的共同特征是都以基本人權為基礎。1998年聯合國《人權護衛者宣言》第6條是關于人權信息的獲取權的規定：“人人都可以獨自或者與他人一起享有此權利：（a）了解、索取、獲得、接受和保存有關一切人權和基本自由的信息，包括取得有關國內立法、司法和行政系統如何實施這些權利和自由的資料”。③知情權是滿足公民特殊需求的基本人權，也具有一定的公共職能。除此之外，因公共利益促進政府信息公開的原因有；

（一） 環境信息關乎人身健康

人身權作為基本權利之一使得環境信息、公共環境和公共健康成為了最典型的公共利益。公民有權利知悉有關使其生存地區環境惡化的信息，也有權利參與治理環境等有關活動的決策過程，并且任何人都不能干涉這項權利的實施。

（二） 監督政府使用公共資金

財產權作為另一重要的基本權利，是極其重要的個人利益。政府財政收入取之于民，是無數個人利益的集合，其是否被科學合理利用關乎全民福祉。信息公開使得金錢交易在陽光下進行，有利于監督政府有效地使用公共資金。

（三） 政府掌握的個人信息有公益性

個人對其個人信息有正當利益，但一旦被政府獲取就構成了政府信息的一部分，如果政府掌握的個人信息在準確性和完整性上出現差錯，及時公開有助于個人糾正；再者信息錯誤可能使政府基于錯誤的信息做出有損個人利益的行政決定。

（四） 民主制度的重要組成部分

政府信息公開能夠彌補代議制民主和協商制民主可能有損公共利益的缺陷，政府信息公開實現了擴大參政議政的公民范圍，有助于政府科學決策和民主決策。

（五） 監督國家機關及其工作人員

監督國家機關及其工作人員的行政權力合法實施是公民參政議政的重要內容。《聯合國反腐敗公約》將透明和開放視為反腐敗的重要武器。④一些國家明確有利于揭露政府或者公務人員違法、不當或者失職行為的信息符合公共利益。⑤

四、 因公共利益不公開

任何自由都不是絕對自由，正如言論自由被受到限制一樣，信息獲取自由同樣不是無限自由，也就是說有些政府信息是要通過保密的方式保護公共利益。最普遍的是把國防、軍事等國家秘密列在政府信息公開之外，因為這類信息一旦被公開就會嚴重危及國家安全，損害民族利益，所以選擇不公開的方式保障公共利益。

筆者將因公共利益不公開的理由概括為兩點，一是作為國家秘密其秘密性是與生俱來的，在形成之初就不為公眾知悉，若果將其列在信息公開之列，公共利益必定遭到嚴重損失；二是公共利益與個人利益從來都不是互相割裂的，眾多個人利益集合成公共利益，進而公共利益損害也影響個人利益。從微觀角度，商業秘密或個人隱私是落腳于企業或某個個人的私人利益，但如果因為公共利益以政府信息公開的方式公布于眾，有可能損害企業本身或個人的利益，進而引發行政糾紛，甚至進入國家賠償程序。

五、 公共利益AB面

公共利益衡量制度作為砝碼，在信息的公開與不公開問題上不偏重于任何一邊，換句話說就是，公共利益不是一個整體的、不能分割秤砣，只能在公開與不公開這兩個秤盤選其一，而是在考量其背后的利益糾葛之后，視情況選擇秤盤。因此公共利益的A面是公開，B面是不公開。知情權是公開的理論基礎，人人有權知悉公共環境衛生標準、公共資金使用情況，有權參與行政決策、監督行政權利是否合法實施；言論自由的限制制度是不公開的理論基礎，完全自由的信息公開可能造成社會秩序紊亂，是對公共利益的損害。

六、 結語

我國《條例》以政府信息公開為原則，列舉了不公開例外事項，又在其中加入公共利益限制條件，使得信息公開的范圍界定模糊。筆者將公共利益作為砝碼，剔除申請人、第三人以及國家的利益，在公開與不公開之間只看公共利益的重量值，用公共利益的AB面衡量信息是否公開。筆者認為，我國信息公開法應當完善公共利益衡量制度方面的不足，促進政務良性運作。

[注釋]

①王偉光：《利益論》，北京：中國社會科學出版社，2010年，第80頁。

②王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》 ，《中國社會科學》2014年第9期 109頁

③聯合國大會《關于個人、群體和社會機構在促進和保護普遍公認的人權和基本自由方面的權利和義務宣言》，簡稱《人權護衛者宣言》，聯合國大會第53/114號決議，1999年3月8日。

④《聯合國反腐敗公約》2003年10月31日通過，2005年12月14日生效。

⑤王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》 ，《中國社會科學》2014年第9期 109頁

[參考文獻]

[1]王偉光：《利益論》，北京：中國社會科學出版社，2010年，第80頁。

[2]王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》 ，《中國社會科學》2014年第9期 109頁。

[3]聯合國大會《關于個人、群體和社會機構在促進和保護普遍公認的人權和基本自由方面的權利和義務宣言》，簡稱《人權護衛者宣言》，聯合國大會第53/114號決議，1999年3月8日。

[4]《聯合國反腐敗公約》2003年10月31日通過，2005年12月14日生效。

[5]王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》 ，《中國社會科學》2014年第9期 111頁。

（作者單位：天津師范大學，天津 300387）