政府公共關系的困境及其對策

陳媛媛

摘 要：政府公共關系，是社會溝通的"接觸面"，是社會動員的"發聲筒"，是社會監督的"透明窗"，還是評價政府的"聚光燈"。新的政府公共關系具有互動性更強、溝通渠道更廣、公眾參與性更高的特點，電子政務的出現使得政府與大眾的聯系更加密切，其在政府部門的廣泛應用勢必對政府管理產生深遠的影響。但是電子政務帶來便利的同時也使得政府公共關系的環境和對象變得更加復雜，其次公共倫理的缺失也使得政府公共關系困難重重，加之政府自身機構內在矛盾、歷史原因等，我國的政府公共關系在實際工作中取得的效果并不理想，必須及時改變這種狀況。借鑒相關學者對政府公共關系的研究，參考了國內外政府公共關系的有益經驗，提出了關于當前改進我國政府公共關系的一些措施方法。

關鍵詞：政府公共關系；電子政務；政府公共關系困境；對策

一、政府公共關系理念

政府公共關系是塑造政府形象的重要手段，是政府重要的管理職能。在政府公共關系的實踐過程中，建立政府與民眾之間有效的溝通機制非常關鍵。堅持主動溝通、平等溝通、真誠溝通，是政府與民眾有效的溝通的基本原則。有效的溝通包括告知、傾聽、回應等三方面內容。當前，要通過推進政務公開、改革政府績效評估、加強溝通平臺建設、重視發揮大眾媒體的作用等途徑，大力推進政府與民眾溝通的機制建設，構建和諧的政府公共關系。具體來說，其重要性分為四個部分：

1、有利于協調政府與企業關系，促進政府與企業和諧；

2、有利于協調政府與社會組織關系，促進政府與社會組織和諧；

3、有利于促進政府與公民關系，促進政府與人民和諧；

4、有利于傳播和諧文化，凝聚民心等。

例如應對突發事件公共關系很重要，突發公共事件的新聞傳播具有公眾對信息的饑渴性、媒體報道的熱衷性、政府信息發布的權威性等特點。媒體對汶川大地震、08年南方冰災等相關電視新聞報道和圖片進行解說，就很及時。輿論引導是政府處置突發公共事件的重要內容，它有助于事件的盡快解決及預防此類危機。在政府公共關系發展過程中，電子政務也扮演著十分重要的角色。電子政務是一種信息化的管理和服務工具，使得政府部門與公眾的聯系更加密切，在目前新的行政條件下，政府公共關系有了新的變化和發展，電子政務不可或缺，但同時也帶來了弊端。

二、 政府公共關系困境

（一）公共關系人員的素質困境

電子政務環境下的政府公共關系不同于傳統的政府公共關系，政府公關人員面對的是一個虛擬的網絡世界。工作人員除了要具備相關的業務知識以外，還應該掌握一定的網絡和信息技術。由于沒有引進專業的公共關系人才以及缺乏對現有公關人員進行專業的培訓等原因，我國目前政府公關管理人員不僅缺乏必要的現代信息處理能力，缺少必要的公共關系溝通技巧，而且公關意識淡薄，這給電子政務環境下的政府公共關系產生了極其不利的影響。近年來，我國發生了多起政府網站被惡意篡改的事件，更嚴重的是事件發生后，相關政府部門反應遲鈍，未能及時采取應對的措施，這很大程度上是由于政府部門缺乏一支專業的電子政務管理隊伍。政府網站代表著政府的形象，是政府為公眾提供服務的窗口，對社會經濟有著巨大的影響，一旦政府網站被篡改不僅嚴重影響政府形象，而且會造成巨大的政治經濟損失。因此，電子政務對政府公關人員的素質提出了更高的要求，現有政府公關人員素質無法滿足這一硬性的素質要求，使新型政府公共關系面臨著公關人員素質困境。

（二）政府公共關系中的倫理困境

在目前的政府公共關系實踐中，政府部門的媒體危機意識淡薄，尤其在信息發布方面存在嚴重的為題：一是封鎖消息、欺上瞞下。例如2003年“非典”初期。再或者是面對媒體的炒作、公眾的質疑，遲遲不作回應，最后在輿論壓力之下才有所回應。例如2013年山西苯胺泄露事件中，事發5天才向上級政府報告。二是不能第一時間坦誠表態和信息發布。尤其是在危機條件下，部分基層政府官員信奉“不說好、說不好、不好說”的信條，消極對待采訪以規避責任風險。事實上，這里又出現了新的倫理困境：重視民意與忽視民意的問題。但是，從實然的角度來說，處理危機事件也是基層政府官員的一項職責。部分官員害怕承擔責任而選擇不接受媒體的采訪，這不僅嚴重違反了公務員的倫理道德，也使部分基層政府陷入了倫理怪圈：忽視民意。從應然的角度來說，政府再接受媒體訪問時，基本上遵循實事求是的原則，“說錯”的可能性很小。然而，因為官員實事求是的“錯話”給上級丟了臉面，惹了麻煩，丟了“烏紗帽”這種事情屢屢發生。

唐恩認為信任是公民與政府關系良好的核心要素，為了滿足這一點，公民的預期在其依賴于政府官員的理性承諾的意義上也必須是理性的。有著理性基礎的官員的信任要求官員對公眾的需要和要求作出回應。然而，在我國政府公共關系實踐中，卻存在著有損政府公信力的信任危機現象：一是由行為違規所引起的信任危機。部分行政人員在政府公共關系實踐過程中基于個人利益直接或間接的進行權力尋租。二是政府管理過程中民主缺失所引起的信任危機。部分政府在行政管理過程中未讓社會公眾參與政治生活或者未能充分重視民眾的意見而只是社會公眾對政府的不信任。三是公共政策制定過程中缺乏必要的規范性和穩定性，形成一屆政府一個政策的局面。尤其是在危機條件下，連續性不足的公共政策使得民眾對政府的理性訴求難以得到回應，其結果就是政府失去民眾的信任，政府公共關系難上加難。

政府公共關系主客體之間缺少協商對話渠道。基于2013年上海X區的關于社會公眾政治參與的調研，筆者認為公眾的社會參與自主性不強。相當一部分公眾沒有認識到監督政府的重要性，被動地參與政治生活；少數公務人員在思想上和行動上都未對社會公眾的監督權利給予肯定和支持。另一個方面，民意表達渠道不暢，公眾參與度有限。參與的內容事項是分層次的，專業性強度大的公共政策基本上沒有參與；制度性的直接參與的比較少，多以間接性的參與為主；主動性參與的層次較低且參與途徑少；參與主體僅限于本地戶籍的居民；社會團體組織文化程度偏低，主動性較差，習慣于聽從政府。事實上，公眾參與度的問題與政府如何處理公共關系是緊密相關的。

（三）政府公共關系機構設置存在嚴重缺陷

政府公共關系組織是政府與公眾之間溝通的平臺。在政府機構中設置獨立的政府公共關系機構，是適應政府職能轉變，加強執政能力和促進社會主義市場經濟發展的重要保證。但是在我國政府機構的設置中至今仍然沒有形成一個獨立的公關機構。雖然在現行的體制中，有不少機構都承擔著政府公共關系的職能，如民政、信訪、新聞、宣傳等部門。但是由于各個部門定位不同，歸口管理不同，職能交叉，職責不明等問題，就使得各級政府或行政部門開展的政府公共關系活動沒有系統的規劃，呈現出零散、盲目的特點。公共關系活動只能取得一些暫時性、階段性成果，整體的公共關系活動水平比較低下。

三、當前解決我國政府公共關系存在困境的對策

（一）強化公務員公關意識和提高公務員公關能力

“治國之道，首在治人”，政府公共關系工作的成敗，主要決定于政府工作人員是否具有較強的公關意識和公關能力，所以強化公務員公關意識和提高公務員公關能力，是完善政府公共關系的重要工作：

第一，要培養全體政府工作人員的公關意識。政府部門及公務人員具有信譽意識和形象意識，在執行公務時就會注意自己的言行舉止，摒棄官僚主義作風，辦實事取信于民，提高政府的聲譽，樹立廉潔、高效、務實的政府形象；具有溝通意識就會廣開言路，加強與社會公眾間的溝通，通過公共關系的方法消除或緩解摩擦和對立，化解矛盾和沖突，理順各種關系；具有效益意識，這樣不僅關注政府自身行政效率的提高和政府組織效益的增加，更要關注政府公共關系所帶來的社會整體效益的增加，實現政府行政效益與社會整體效益的協調發展。

第二，提高公務員公關能力。現代政府公共關系活動已發展成為一系列專業性和規范性較強的理論、實務和技巧，包括調查研究咨詢、設計制作策劃、交際事務等。這就需要不斷對政府全體公務員進行公共關系的培訓和實際訓練，使每個公務員都能夠掌握和學會運用一些必備的公共關系工作的基本知識、方法和基本技能、技巧。

（二）轉變“官本位”思想，重塑公共行政美德

作為公共權力的行使者，行政人員不僅要“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，更要重塑公共行政美德，積極營造以人為本的政治文化。“如果說在儒家的思想體系中存在著一種對權力的制約的話，那么這種制約主要來自于統治者的美德，因為這些美德使他們具備了自己限制自己權力的性格特征。”庫鉑還認為“正義界定了最根本的公共善，他是民主社會的基本的統轄性原則，從中可以推衍出諸如政治平等、代表全體公民以及公民身份的發展等等。有鑒于此，公平心、理性、審慎和勇氣就是公共行政實踐的最根本美德。”其次，行政美德是連接自由量裁權的有效行使與治理是否有效的紐帶。行政人員的價值觀和內在品格某種程度上影響到自由裁量權的使用情況，只有行政人員充分發揮其美德時，自由裁量權才能被恰當使用。

（三）加快完善政府公共關系建制

政府公共關系組織是政府與公眾之間溝通的平臺。獨立的政府公共關系機構主要代表政府來處理政府的公關問題，來研究適合全國和各不同地區政府的公共關系。“政府公共關系職能部門的設立，既可以作為‘信息庫，及時讓政府了解所有信息；又可以作為‘智囊團，參與政府民主化、科學化決策；還可以作為‘潤滑劑溝通協調政府與外界的聯系，樹立起良好的政府形象。”當前在我國政府公共關系的完善過程中，非常重要的一點就是要加快完善政府公共關系建制。在政府公共關系機構的設置中，應遵循中央強調的精簡、統一、效能的原則進行。“在設立政府公關機構之前，應當先調查了解現有的政府公共關系職能、政府公共關系工作分散在哪些部門，然后，再根據政府部門的層次、規模將政府公關職能進行重新分配。此外，政府還應支持和關心社會上的公共關系公司和公關社團。因為公共關系公司，社會聯系廣泛，信息比較靈通，有公關工作各個方面的專家，積累了豐富的經驗，有著自己獨特的優勢。公關社團可以聯絡全國各地區、各企業事業單位的公共關系機構，組織學術交流和經驗交流，研究社會主義公共關系的理論與實踐。

（四）加強對政府公共關系理論的研究

公共關系作為一種客觀存在著的社會關系和社會現象有其悠久的歷史，但是作為一種專門化的社會職業，形成一門較為系統和完整的學科體系是 20 世紀初誕生的一門新興的學科。政府公關作為一種新型的行政管理的方法和藝術，是社會政治民主化的產物，它是伴隨著社會民主制度的完善而不斷獲得發展的，其產生、發展的時間不長，其理論體系還是非常不完善的。從目前政府公共關系的發展現狀看，政府公共關系內容缺乏針對性、實用性、創新性、系統性，“難以實現適應市場經濟或知識經濟發展需要的高層次公共關系人才的培養目標。”特別是近些年政府公共關系在我國發展中出現的一系列問題使我們認識到，“一門以塑造形象為宗旨的新興科學在本身的形象仍不夠完善的情況下，難以在塑造形象的過程中發揮出令人信服的作用。因此，在亟待解決的政府公共關系的各種問題中，首先需要解決的是構建中國政府公共關系的理論體系問題。”只有不斷完善公共關系的基礎理論，構建適應我國經濟發展，有中國特色公共關系實踐的理論體系，才能真正發揮政府公關的作用，充分顯示出公共關系工作作為現代管理方式的獨特效能，發揮出政府公共關系作為構建和諧社會的獨特作用。

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（作者單位：安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000）