建立公共基金，探索國企改革新思路

國有企業的根本問題在于政企不分，這一點幾十年如一日，沒有任何改變。但是今日研究國企改革，必須結合金融危機的基本經驗，即，公共財政的基礎必須穩健，行之有效的辦法是政府長期、合理、有效地分散持股。因此，國企改革必須探索新思路。

在經濟學領域，對很多題目的研究是經久不衰的。在中國，國有企業改革，很不幸，也淪為了這類話題。我自己在上個世紀80年代末讀博士期間，以及學術生涯的起步階段，研究的重點就是國有企業改革，曾先后多次參與組織對近千家國有企業的調研，以仔細分析國有企業的病癥以及各種改革措施的效果。

那個時代，國內外經濟學界有大量關于國有企業改革的爭論，記得美國匹茲堡大學的羅斯基教授（Thomas G. Rawski）、加州大學圣地亞哥分校的諾頓教授（Barry Naughton）等學者曾堅定認為當時國企改革大獲成功，而我們一批剛從哈佛大學畢業的、深受科爾奈教授（Janos Kornai）影響的學者持相反觀點，爭論最后集中到了企業效率的測度問題。當時我們的一篇文章論證，國有企業的效率不能用全要素生產效率（TFP）這個生產力指標來衡量，因為其行為不是純粹的利潤極大化，所以往往是市場效率越高，產量提高越快，經濟效率越低。很不幸，至今為止大部分同行還沒意識到這一點，仍然認為TFP是衡量企業效率的最終指標。當時的爭論特別激烈，也產生不少經濟學智慧的火花，這一點還是值得懷念的。如今中國經濟的走勢舉世矚目，而我們的辯論對手似乎英雄遲暮，也令人感慨。

到了本世紀初，國有企業的利潤率逐步改善，很多同行以為國有企業改革的話題會逐步淡出研究領域。但事與愿違，今天，在中國經濟轉型與結構調整中，它又成為經濟改革中的一個課題。國有企業如何改革？首先，應從國有企業的病癥以及病根開始分析。

國有企業運行的主要病狀

國有企業運行的主要病狀諸多，總結起來有兩個。

一是經濟效益的問題。經濟效益不同于商業盈利，它不僅考察收益，也計算投入。國有企業經濟效益低，在上世紀90年代表現為大規模的虧損（盡管稅收+利潤總額始終為正），而今天略有不同。今天，大多數國有企業從賬面上看是盈利的，非金融業的國有企業一年的盈利在1萬億元左右，金融業國企的盈利大數也是1萬億元，一共約占GDP的4%。但這種大規模盈利背后的經濟效益卻經不起推敲，也不等于其經濟效益高。和國有企業所占用的資金和社會資源相比，其盈利是不盡如人意的。據中歐商學院副院長、會計學教授許定波的計算，2007到2011年，A股上市公司中，中央國企的平均資金回報率（ROA）為3.55%，地方國企為3.66%，均遠遠低于民營企業5.68%的資金回報率水平。

國有企業病癥的第二個表現，就是往往不按市場經濟的規則辦事，干擾市場經濟運行，這尤其表現在一些壟斷部門的企業身上。它們往往可以通過游說來改變市場經濟的運行規則，在很大程度上影響中國經濟效率的提高。最讓人詬病的就是國有企業盈利而不分紅，在很大程度上導致了中國經濟高投資、低消費的格局，拖了經濟結構調整的后腿。金融危機前，筆者作過相應的研究，發現中國一半以上的固定資產投資來源，是企業的未分配利潤。最近，清華大學中國與世界經濟研究中心又對這一數據進行了更新，發現金融危機后這一趨勢不僅沒有下降，反而有所上升。

國有企業運行的病根

從上個世紀80年代末開始，筆者就開始進行國有企業的研究，現在回過頭來看，當時研究的基本結論仍然是成立的。可以說，幾十年如一日，國有企業問題的本質并未改變。

國有企業的病根在于政企不分。國有企業本身既是政府機構，又有企業的身份，其高層管理人員往往都是政府直接任命的，而這部分官員的職業生涯，往往又和政府緊密結合在一起，他們的行為目標往往是在仕途上有所發展，這就是國有企業的根本問題。由于這一弊病，國有企業的經理才不可能也不愿意完全按市場經濟的原則辦事。固然，在一定場合下，國有企業由于具有政治性，可以穩定宏觀經濟，可以在宏觀經濟極為困難的條件下穩定就業，但它犧牲的是企業的效率，帶來的也是國有企業不完全按市場規律辦事這么一個結局。

制度創新，厘清政企關系，

從本質上推動國企改革

新時代的國有企業改革必須有新的大思路，而不是意識形態化的口號，粗暴地把國企一賣了之，一分了之。在經歷全球金融危機之后，這是筆者認為特別需要強調的一點。

金融危機以及歐債危機的基本經驗是，一個經濟體要具備一定的抵抗經濟波動的能力，其公共財政必須要有一定的儲備。美國、歐洲大部分國家以及日本之所以落入今天的困境，一個基本原因，盡管也許不是唯一原因，就是它們的公共財政在經濟周期的高點儲備遠遠不足。這種公共財政儲備最重要的一條，就是政府必須要持有一定的資產，而國有經濟應該成為政府財政儲備的一大支柱。挪威、智利、香港特區、新加坡都是正面的例子。但是，國有經濟并不等于國有企業，國有經濟應當是通過國家持有相當的各種企業的股份來實現的。

國有企業改革的大思路是什么？時至今日，中國市場經濟的基本格局已經形成，在這種情況下，是通過制度創新，大刀闊斧地減持國有企業股份，以此厘清政企關系，同時分散購買部分非國有股份，持有一部分社會公共企業（包括國有企業）的股份，以此夯實公共財政基礎，提升宏觀調控能力。

具體說來，第一，借鑒挪威、新加坡、香港等經濟體的國有經濟運營管理辦法，由中央與地方政府分別成立若干獨立于政府的公共基金，這些基金持有國有企業的股份，按照現代公司制度參與企業的治理，而這些國有基金也可以投資于非國有經濟。

第二，此后，這些公共基金逐步從現行國有企業的股份中撤資，使其持有的國有企業股份比重大幅度下降，同時在國有企業中引進民營經濟，在股權方面實現民進國退。

第三，公共基金的運行機制要定期向全社會公布，其經營利潤要上交給相應的政府財政，成為各級政府公共財政的一部分。公共基金彼此競爭，相對業績公開透明。

第四，對于壟斷性行業，必須要引入新的企業，形成一定的競爭性格局。在現實生活中，像經濟學教科書中所說的自然壟斷的領域，是極其少的，甚至根本不存在，即便像自來水、電網等等所謂自然壟斷的行業，往往也只是教科書概念化的迷信，現實中完全可以在這些領域建立數家相互有一定競爭關系的機構，讓它們彼此互相競爭，類似于中國移動、中國電信、中國聯通的競爭局面。

通過這種國有企業的市場化改革，當前國有企業政企不分的病根將會在很大程度上解決，國有企業的行為也將改變，公共財政的基礎將得以鞏固，整個中國經濟的活力將會上升一個臺階。