文獻

PPP政府或有債務風險管理：國際經驗與借鑒

山東財經大學財政稅務學院 馬恩濤、李鑫

本文節選自《財政研究》2018年第5期

PPP作為政府與社會資本的一種合作關系，在項目合作期間內，必然會涉及到兩者責任和義務的分配問題。而責任和義務、風險和收益的分配一旦不合理，必然引發不同主體之間的矛盾并最終使得項目合作破裂。

我國正處在大力推廣基礎設施PPP模式的階段，還沒有完全意識到各種風險，特別是或有債務風險。而由于或有債務的發生時間取決于未來的不確定事件，因此政府很難預估該債務的具體金額和提前安排精準的風險防范措施，一旦該債務變成實際債務，將會對政府財政產生不利影響。

通過借鑒澳大利亞、菲律賓和巴基斯坦等具有代表性的國家應的做法，我們提出了建立健全我國PPP政府或有債務風險管理的幾點建議。

第一，建立健全PPP政府或有債務制度框架。鑒于我國當前PPP項目實施中很多地方政府對其可能導致的政府或有債務風險認識不足甚至故意忽視，為了維持PPP模式的良性發展，我們首先要在理論界和實踐部門對PPP政府或有債務風險達成共識的基礎上，建立一個PPP政府或有債務風險管理的制度框架，使得地方政府在采取PPP模式時充分考慮到其可能對地方政府財政可持續性產生的影響。

第二，明確PPP政府或有債務擔保限額。為了吸引更多的民間資本參與到PPP項目中，政府不得不利用其國家信用為PPP項目進行擔保，但是政府不能無節制地進行擔保。為了確保政府財政的可持續性，政府應該設定嚴格的擔保限額。在我國的PPP的發展進程中，不僅需要對全部債務存量進行限額管理，還需要專門針對PPP項目的或有債務進行限額管理。

第三，設立PPP政府或有債務基金。當PPP政府或有債務實現的時候，我們還可以通過PPP政府或有債務基金以維持良好的財政狀況。這些基金通常在應對政府對PPP項目政府擔保的或有債務實現上能起到自我保險的功能。

國際上，一些國家在PPP實施中已經或正在設立或有債務基金。具體而言，建立或有債務基金可以實現以下兩個目標：避免不利情形的出現，比如或有債務在金融市場的壓力下變成直接顯性債務；確保投資者和貸款人了解政府履行或有債務的能力，盡量減少資金的風險成本。

第四，加強PPP政府或有債務的信息披露并制定合適的會計準則。我國政府應該進一步出臺相應規定，定期公開PPP的相關信息特別是PPP相關政府擔保及其所產生的或有債務等方面的信息。

另外，在不違背國際會計準則的基礎上，我們也需要制定適合我國現實情況的PPP會計準則，將PPP政府或有債務在政府預算和會計上有所體現，進而為PPP項目的潛在違約在預算和會計上提前做好準備。

我們甚至還可以設立一個專門的PPP風險賬戶，將PPP相關風險都在該賬戶中進行反映和體現，這不僅有助于預防和規避PPP或有債務風險，而且能減輕政府未來財政壓力。

地方官員政績激勵的制度分析

深圳大學城市治理研究院、當代中國政治研究所 陳家喜

本文節選自《政治學研究》2018年第3期

本研究試圖通過對地方官員政績激勵的制度體系、指標模型和作用機制的梳理，解析“政績出干部”的制度基礎和運行邏輯，試圖在三個方面對現有的研究進行深化和拓展。

一是修正晉升錦標賽理論。政績對于官員行為具有激勵作用，但是政績本身在不同歷史時期具有不同的內涵。晉升錦標賽理論可以解釋特定時期或者特定區域地方官員間的政績競爭關系。隨著不同時期政治情境的變化，社會和諧、黨的建設乃至廉政建設等指標對于官員也具有強激勵的效用。

二是解構政績激勵生成的制度要素：黨管干部、績效晉升和政績考核制度。長期以來，我們過多地突出績效與晉升的直接關系，忽略了黨管干部的制度安排以及政績考核的機制運行對于官員政績評價及其晉升的影響。特別是由于政績評價制度決定著地方官員升遷的基本規則，從而建構起政績激勵的觸動機制。

三是回應了地方官員形象的研究。現有研究將地方官員或是看成被動的中央代理人，或是被看成自主性的地方能動者。本研究提出地方官員是政績制度塑造的理性行動者，政績考核體系是激勵地方官員施政的指揮棒。作為理性的政治行動者，他們需要在綜合考量的基礎上，選擇施政的重心和方向，尋求政績指標的最大化。

基于上述研究發現，構建更為科學合理的政績評價與激勵制度，化解政績激勵的現實悖論，勢必要求破除“只改指標，不改制度；只改程序，不改權力”的傳統思維，形成整體性的優化框架。

一是在宏觀上，要根據政治情境變化調整政績評價中的縱向權力關系，進一步強化政績評價中的地方自主性和公眾參與性。特別是拓展社會公眾參與官員政績評價的機會，讓社會公眾評價官員績效發揮實際效力。

二是在中觀上，完善干部選拔、績效評價和政治監督的制度體系，強化地方黨政領導人對上的執行力和對下的回應精神。

三是微觀上，圍繞地方黨政領導人政績考核的指標結構、權重分配、考核方式以及結果運用等，形成更具科學性的操作機制，特別是要優化考核指標的設計，發揮正負激勵和強弱激勵的作用；加強考核方式的科學性，引入客觀統計數據、第三方評估以及公眾滿意度調查數據。

供給側改革應著重打破供給約束

國務院研究室綜合經濟司司長 范必

本文節選自2016年第6期《宏觀經濟管理》

人民群眾普遍希望用上好藥、新藥、放心藥，但我國的藥品供給總體質量不高，“劣藥驅逐良藥”現象突出，國外發明的新藥一般要10年以上才能進入中國。我們可以在世界各地看到很多“Made in China”的商品，但找不到中國制造的藥品。

雖然我國藥品生產企業眾多，但仍不能滿足群眾用藥需求，很大程度上源于藥品監管體制改革滯后，無法優化現有供給結構。世界上絕大部分國家將科學標準作為評判藥品安全性、有效性的唯一標準。我國藥品監管從原則上講也堅持這一標準，但在實際工作中，很多因素干擾藥品標準制定、審評審批、執法監督。比如，20世紀90年代，由于把關不嚴，使大量沒有臨床價值的藥品由“地方標準”轉為“國家標準”；為照顧民族感情，對民族藥實行寬松政策；為維護社會穩定對一些不達標、不合格的藥企從輕處罰。在諸如此類的因素影響下，市場上出現了大量“合格的無效藥”。

造成藥品供給約束的其他原因包括，藥品分類審評制度不夠完善，臨床急需、確有創新的藥品難以得到及時評審；藥品生產許可與上市許可的綁定尚未完全解除；藥品監管隊伍力量不足、素質不齊；監管體制與國際不接軌等問題。優質藥品供給不足，意味著低質藥品占用大量醫保資源。不但不利于保障公眾健康，也極大地增加了財政負擔。