對“偽PPP”說不：將商業項目包裝成PPP的博弈分析

何雪鋒（教授），陳靜利，張 鑫

一、引言

自2013年下半年以來，中央部委力推政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）模式之后，全國各地的PPP項目迅速增多，形成一個統一的PPP大市場。進而一大批支持轉型發展和民生保障的項目落地，確立了PPP模式在我國改革中的重要地位。但是，一些地方把PPP模式作為簡單的政府投融資手段，導致出現了很多“偽PPP”項目，地方政府的財政由此逐漸緊縮。但是為了謀生存、圖發展，地方政府還需持續地向社會公眾提供公共產品或服務。因此，地方政府開始將大量商業項目（如商品住宅、商場、酒店、游樂設施等）納入PPP合作范圍，以期通過商業項目的營業收入來平衡非經營性項目的現金流，實現提供公共產品與周邊商業配套的有機組合，減少財政補貼。

財政部副部長史耀斌表示，要嚴把PPP模式關，明確其適用范圍和邊界，防止將商業項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規范項目。規范項目開發，不觸底線、不碰紅線，做“真PPP”項目。因此本文基于演化博弈的方法對商業項目包裝行為和監管部門監管行為的利益主體進行分析，通過運營方和監管方演化博弈的復制動態系統，討論在兩者的相互作用下，其選擇不同的非對稱演化博弈策略，分析不同情況下的博弈穩定狀態。結果表明，博弈一方會隨著對方策略選擇的不同而改進自身策略選擇，直至博弈模型趨于該種情況下的均衡穩定或震蕩狀態。最后，為防止出現“偽PPP”項目，從守住“底線”、搭好“天線”、明確“界線”、嚴控“紅線”四個方面提出參考意見。

二、相關研究概述

1.PPP項目的發展及其面臨的問題。公私合作伙伴關系（Public-Private Partnerships）即政府與社會資本合作，是將政府與社會的資本、技術及管理等各方面進行深度合作、利益共享、風險共擔，最終實現雙贏的一種合作模式。在地方政府財政收入壓力大、中央對違規行為的管控日益嚴格的背景下，PPP正在成為地方政府拉動經濟增長的重要推手。統計結果表明，截至2017年9月底，我國已經進入開發階段的PPP項目達到6778個，總投資約10.1萬億元，其中已落地PPP項目2388個，投資額約4.1萬億元。現在，我國已經形成全球規模最大、最具影響力的PPP市場。

但隨著PPP模式的迅速開展，各種“偽PPP”項目也隨之浮出水面。部分地方政府借著這幾年迅速發展起來的PPP項目大搞投資活動，甚至將一些純商業化項目進行包裝，硬套進PPP模式[1]，為此由包裝帶來的“偽PPP”項目越來越多。這種將商業項目包裝成PPP的行為不僅違背了實施PPP項目的根本初衷，而且還會導致大量公共服務項目難以落到實處，從而影響PPP模式的進一步推廣。即使在地方融資平臺清理之后，部分地方政府還會繼續把PPP模式作為新的融資途徑，通過開展PPP項目實施變相融資。財政部PPP工作領導小組組長史耀斌表示，目前我國PPP市場主體良莠不齊，“偽PPP”項目甚至產生了一定的擠出效應，出現了“劣幣驅逐良幣”的現象，此外，“偽PPP”也影響著真PPP模式的規范推廣，增加了地方政府的債務風險隱患。

究其原因，一方面，在改革實踐中，很多地方政府都是剛接觸PPP項目不久，而且PPP項目程序相對復雜、管理要求比較高，地方政府對于PPP項目的理念學習還不夠徹底、范圍和界限不夠清晰，新的發展理念貫徹不到位，從而導致走了很多的彎路。比如，將PPP模式簡單化是政府的一種投融資手段，產生了將商業項目包裝成PPP、風險分配不合理、政府變相兜底等問題。另一方面，隨著經濟的迅速發展，許多地方有著巨大的投資需求，但也有很大的債務壓力，將商業項目包裝成PPP逐漸成為地方政府解決投資項目資金短缺問題的重要途徑。而且部分地方過度依賴PPP，違背PPP改革初衷，擾亂經濟秩序，增加了財政風險。例如，很多PPP項目找不到專業的運營商，只有一些產業基金和金融機構的財務投資者，但是這些投資者不僅不承擔風險，反而有政府保證他們的投資回報；還有的項目只出現了企業通過施工獲利的現象，并沒有通過運營盈利[2]。

2.PPP項目監管及其不足。對于地方政府在PPP項目發展中出現的諸多違規行為，必須進行嚴格監管。但是一個PPP項目涉及多個參與方，如政府、金融機構、社會資本、監管機構、審計部門等，在實施監管方面較難。比如，一方面，政府方對相關信息公開的執行力度非常有限[3]；另一方面，監管方對項目執行情況的監督還不夠完善，體制不夠健全，效率相對低下，甚至有時監管方進行監督時也只是采取睜一只眼閉一只眼的態度，違背了有效監管的初衷，進一步增加了“偽PPP”項目的數量。

宏觀經濟研究中心負責人蔡浩表示，“偽PPP”將會掩蓋地方政府的真實債務水平。為改變這一現狀，使地方財政預算約束真正硬起來，我們必須要嚴格約束并防范“偽PPP”現象，加強頂層設計，由中央政府建立完善的PPP項目監督機制，明確社會資本范疇[4]。禁止商業項目“鉆制度空子”、“規避制度要求”，削弱PPP作為地方政府新融資工具的行為，做“真PPP”。

綜上所述，地方政府和監管部門面對不同政策所帶來的風險和收益，不可避免地會產生一系列的行為博弈。對于運營方，是否將商業項目包裝成PPP，取決于監管方是采取嚴格監管還是寬松監管。當監管方采取寬松監管時，地方政府會傾向于包裝策略，反之進行包裝的可能性就會降低。對于監管方，運營方是否包裝，或者包裝可能性的大小也會影響其對于監管策略的選擇。為此，本文分析了在不同情況下的博弈穩定狀態。

三、模型假設與構建

政府方與監管方的行為都是不確定的，監管部門通過猜測地方政府是否會對商業項目進行包裝從而確定是否進行嚴格監管，而地方政府則通過猜測監管部門是否會嚴格監管從而確定自己是否對商業項目進行包裝。因此，監管部門和地方政府進行混合策略博弈。

（一）模型假設

假設博弈雙方一方為地方政府，即運營方；一方為監管部門，即監管方。為分析雙方策略轉變的演變過程，探討系統演化的均衡點及其穩定性，現做出如下假設：①參與博弈的運營方和監管方均為有限理性人，無事先預測能力，但可以進行事后判斷；②每次博弈都由雙方隨機配對進行；③監管方進行嚴格監管時，采取包裝策略的運營方一定能被監管部門發現；監管方進行寬松監管時，采取包裝策略的運營方有一定的可能性被媒體曝光。

（二）符號定義說明

商業項目運營方與監管方博弈模型中用到的符號與說明如表1所示。

（三）構建雙方博弈的收益矩陣

基于以上假設，可以得到由運營方和監管方的博弈策略組合，具體如表2所示。

1.運營方收益分析。運營方“不包裝”與“包裝”時的期望收益分別記作Ep（S）、E（1-p）（S）：

運營方平均收益記為：

當Ep（S）＞E（S）時，即選擇“不包裝”策略的期望收益大于混合策略的平均收益，經營方選擇“不包裝”策略的概率p會隨著時間推移而增加；當E（1-p）（S）＞E（S）時，即選擇“包裝”策略的期望收益大于混合策略的平均收益，經營方選擇“不包裝”策略的概率p會隨著時間推移而減小。因此，經營方選擇“不包裝”策略的概率p將按照如下的復制動態方程F（p）確定的方向趨勢進行演變，即：

表1 符號表示及其說明

表2 運營方和監管方博弈收益矩陣分析

其中：F（p）表示隨著時間的推移，經營方選擇“不包裝”策略的變化率。

2.監管方收益分析。同理，監管方選擇“嚴格監管”策略的期望收益、選擇“寬松監管”策略的期望收益以及混合策略的平均收益分別以Eq（X）、E（1-q）（X）和E（X）表示。根據表2可得監管方各種策略下的期望收益：

基于同樣的邏輯和思路，可以得出監管方選擇“嚴格監管”策略的復制動態方程F（q）為：

其中：F（q）表示隨著時間的推移，監管方選擇“嚴格監管”策略的變化率。

四、模型穩定性分析

1.雅可比矩陣分析。由式（1）和式（2）構成該博弈的動態復制系統，對于該動態系統可根據微分方程的穩定性定理求解其均衡點，該局部均衡點就構成演化博弈的一個均衡，即演化博弈均衡。令F（p）=可得復制動態系統可能的五個局部均衡點，即演化博弈穩定狀態，分別為D1（0，0）、D2（0，1）、D3（1，1）、D4（1，0）和D5（p1，q1）。

根據Friedman提出的方法，通過雅克比矩陣的局部穩定性分析得到局部均衡點的穩定性，然后分析動態復制系統的雅克比矩陣的局部穩定性，從而得到經營方和監管方進行反復博弈所形成的演化穩定策略（ESS）。

根據式（1）和式（2）可得關于p、q的偏導數：

從而計算該系統的雅克比矩陣及其跡分別為：

2.不同情形下的穩定狀態。根據系統局部穩定性的數學判別方法，當矩陣的行列式大于0并且其跡小于0時，系統就處于局部穩定狀態。將上面的局部均衡點分別代入可以得到四個雅克比矩陣，分別為：

對應的具體取值如表3所示：

表3 各個穩定狀態具體取值

商業項目運營方與監管方有不同的效用函數，雙方的策略選擇是隨機組合后經過不斷的調整和改進的結果。由于D5（p1，q1）對應的雅可比矩陣的跡為0，則該穩定狀態不會是系統的ESS點。接下來本文在博弈雙方收益大小不完全確定的情況下，探討另外四個點D1（0，0）、D2（0，1）、D3（1，1）、D4（1，0）成為ESS點時九種隨機配對的策略，進而分析系統博弈的演化穩定狀態。首先對其進行賦值：

令M=Rh-Ch-（Rw-Cw-φF），表示監管部門進行寬松監管時，運營方在有φ概率被媒體曝光的可能性下，不包裝與包裝的效用差。N=Rh-Ch-（Rw-Cw-F），表示嚴格監管時，運營方不包裝與包裝的效用差。W=Sy+△S-Dy-（-Dk-φG），表示運營方進行包裝時，監管部門進行嚴格監管和寬松監管的效用差。Z=Sy-Dy+Dk，表示不進行包裝時，監管部門進行嚴格監管和寬松監管的效用差。具體如表4所示：

表4 穩定性分析

3.模型結果討論。從以上分析不難看出，影響商業項目運營方與監管方策略選擇的主要因素有三個：①嚴格監管條件下查出包裝項目監管部門得到的激勵Sy（包括額外獎勵，社會對監管部門監管工作的認可度、滿意度等）；②項目包裝被監管方查出或被媒體發現后而停止包裝、恢復正常設計方案的費用以及罰金、信譽受損等損失F；③監管方嚴格監管時耗用的成本Dy。

商業項目的運營方與監管方都有著各自不同的效用函數和策略選擇，雙方行為策略是隨機組合后經過不斷改進和調整的，最終博弈系統將趨于相對穩定的狀態。而以上三個因素在一定程度上都影響著博弈雙方的策略選擇，如：嚴格監管條件下，Sy越大，商業項目運營方不進行包裝獲得的收益越大；F越大，政府對商業項目運營方進行包裝時的懲罰力度越大，運營方為避免懲罰，會嚴格按照規定實施項目；對于Dy，其是一個不確定因素，一方面，監管方提高Dy可能會增加自身監管成本片面減少收益、增加費用，但另一方面，可促使商業項目運營方嚴格遵守規定，減少隱形損失，因此，在設置Dy的大小時，監管方應合理規劃，從而使其與運營方的綜合收益最大化。

五、政策建議

針對本文建立的不完全信息下的非對稱博弈模型以及對不同情況下博弈穩定狀態的分析，結合研究結論與實際情況，為了規范PPP項目，做“真PPP”，現對商業項目的運營與監管政策提出以下建議：

1.守住“底線”。提高PPP包裝項目懲罰力度，即加大項目包裝后續恢復項目難度以及其罰金損失F，對實施PPP包裝項目的公司建立嚴格的“黑名單”制度，從而從根本上杜絕對商業項目進行包裝以制造“偽PPP”項目的現象，規避謀求自身利益最大化的行為，建立相應的“黑名單”并予以公示。對一些監理人不誠信的行為進行記錄，嚴守PPP項目紅線，減少將商業項目包裝成PPP項目事件的發生。同時，還應落實財預［2017］50號文要求，審慎開展完全政府付費的項目。

2.搭好“天線”。監管部門在實施監管程序時嚴格監管條件下查出包裝項目監管部門得到的激勵Sy越大，監管部門獲得的綜合收益就越大，相應的監管成本就越小，因此，監管部門要全面了解和掌握本地區PPP項目的總體情況，對本地區的PPP項目信息要做到“心中有數”，例如項目（包括入庫項目、未入庫的項目）總量、規范實施情況、財政支出責任總額及其比重等，最大限度地杜絕包裝項目。

3.明確“界線”。政府部門可加大投入成本Dy，建立合理的PPP項目審批制度，規范審批監管程序，完善監管機構的監管機制，確保PPP項目高質高量。一方面，應明確監管界限。監管部門要明確什么項目需要嚴格監管，什么項目不需要，根據各行各業及項目的公共性，把監管力量用在刀刃上，真正成為為公眾利益看好門、把好關的負責人；另一方面，設置制度時應避免多頭監管，并規范和完善審批監管，對于不屬于公共服務的純商業化項目要準確界定，簡化流程，將審批變為服務，從識別、論證、入庫等各個環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP項目的旗號“混淆視聽”。

4.嚴控“紅線”。有效利用“互聯網+”和大數據等現代化新技術，推進信息對稱管理，細化披露標準，強化財政承受能力10%的“紅線”約束，統一披露內容，加強信息公開。所有的PPP項目，都必須包含在PPP綜合信息平臺中，并及時公開財政承受能力論證報告及有關數據，否則直接從項目庫中清退。這樣做可以進一步加大項目包裝被監管方查出或被媒體發現后而停止包裝、恢復正常設計方案的費用以及罰金、信譽受損等的損失F，杜絕商業項目包裝成PPP項目進行融資的現象發生。同時，建立財政支出責任統計監測體系，對接近或超出10%紅線的地區，要進行風險預警提示。

總之，要以習近平總書記的新時代中國特色社會主義思想為行動綱領，嚴把PPP項目關，不斷深化改革，防止將商業項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除“偽PPP”項目。只有規范項目開發，守住“底線”、搭好“天線”、明確“界線”、嚴控“紅線”，做“真PPP”項目，才能努力開創PPP事業新局面，促進PPP模式的順利、良好發展。