農村基礎設施融資模式的市場化路徑構建
——以農村公路養護資金籌集為例

唐國華（教授），孟 丁（教授）

一、引言

相對于城市基礎設施而言，農村基礎設施供給較為短缺是不爭的事實。農村基礎設施供給的主要“瓶頸”仍來自于資金的投入不足[1]，這種資金壓力主要體現在三個方面：一是資金投入總量嚴重不足。政府從公共利益最大化的角度出發，更傾向于投資回收效益高的城市基礎設施，對于經濟效益低的農村基礎設施建設重視不夠，造成了農村基礎設施建設中政府失靈的現象。長期以來，我國基礎設施建設投入一直遵循著“重工業、輕農業，重城市、輕農村，重生產、輕生活”的原則[2]。二是資金渠道單一。目前農村基礎設施建設基本上靠國家補助、地方財政資金配套，幾乎沒有社會資金投入，這種單一的籌資渠道遠遠不能滿足農村基礎設施建設的需求。三是資金使用效率低。經驗表明，在基礎設施的供給中政府失靈而導致業績不佳的風險要比市場失靈帶來的風險更大[3]。政府對農村基礎設施的直接供給，在許多情況下會削弱管理者的運營和財務責任，強加相互沖突的目標，并將投資、定價和技術選擇的決策政治化，從而導致資金使用效率低下，使原本就有限的農村基礎設施建設資金在撥付、使用等諸多環節中存在被擠占、挪用、滯留、截留等問題，部分鄉縣甚至擅自變更投資計劃或用途[2]。

拓寬籌資渠道，引入多元化的市場融資模式是解決上述問題的可行之道。一般認為，由于存在著經濟和技術上的自然壟斷、大額的一次性投資、外部性、消費的非競爭性等市場失靈因素，許多基礎設施不適合僅僅通過競爭性的市場來提供，但這并不意味著要由政府來提供基礎設施建設的所有條件。人們日益認識到，傳統上歸因于基礎設施的那些特點并不適合于基礎設施的所有活動[3]。例如，在鐵路方面，只有鐵路基礎設施（如鐵軌）才有壟斷的特點（但這里的壟斷也不是絕對的，可能會受到其他方式的競爭制約），而鐵路設備的運作則并非如此。因此，基礎設施是高度異質的，提供基礎設施的傳統“整體”結構已不再適用于許多基礎設施的供給。在基礎設施的供給中，人們可以將基礎設施整體項目進一步分解為可經營和不可經營的子項目，然后針對不同的子項目采取不同的籌資方式，從而形成基礎設施建設多元的市場化籌資模式。

在基礎設施的許多領域，技術創新和制度創新創造了低成本的供應選擇，增加了個人消費定價和外部效應收費的可能性，使得基礎設施市場供給的范圍在逐漸擴大，籌資模式的市場化機會也在增加。本文在基礎設施可經營性分析的基礎上，闡述對某項農村基礎設施如何進行業務的可經營性分解，然后通過技術和制度創新，構建多元的市場化籌資模式路徑框架。

二、農村基礎設施融資模式市場化的一般路徑

社會資本的逐利性決定了市場化籌資模式的建立是基于未來穩定的預期經濟收益。農村基礎設施難以籌集到社會資金的根本原因在于其整體可經營性較低。因此，要構建農村基礎設施市場化融資模式，首先必須分析基礎設施的經濟屬性，厘清基礎設施所能產生經濟收益的渠道。

（一）基礎設施的經濟屬性

對基礎設施經濟屬性的討論可追溯到亞當·斯密時代，亞當·斯密將基礎設施視為公共品，認為其必須由政府提供。而薩繆爾森則將公共品的研究從實證理論發展成規范理論，提出了物品的兩個基本特性：排他性和競爭性。由此將全部物品劃分為私人品與公共品，進而將經濟活動區分為市場領域與非市場領域，即私人品由市場來提供，公共品由政府來提供。于是，一個以消費上是否具有“非競爭性”和“非排他性”作為公共物品判斷標準的公共品理論，成為分析公共品供給、生產問題的理論基石[4]。

由于在現實中還存在許多“薩繆爾森歸納”不能完全包容的特殊公共消費，Buchanan[5]在1965年提出了準公共品概念，認為這類物品只具有非排他性或非競爭性兩個條件的其中之一，而不能同時滿足這兩個條件。他對公共品定義的范圍，除了包括薩繆爾森所謂的“純公共品”，也包括了“公共性”程度從0%到100%的其他商品或服務。奧斯特羅姆夫婦[6]對物品特性相對意義的實證分析認為，任何消費性物品的質和量幾乎都不是完全不可分的，消費的排他性和共用性只是程度上的差異，而不存在絕對排他或者徹底共用的物品，這就打破了原來公共品與私人品之間二分的觀念。既然大多數公共品都具有混合的經濟屬性，公共品的供給也就不再僅僅局限于非市場領域。就準公共品概念的角度來看，公共品存在著廣闊的市場供給空間。

政府對所有公共品都提供完全的供給不僅不現實也不可靠。世界銀行的研究報告指出[7]，當前包括基礎設施在內的許多領域，經濟自由化的世界趨勢導致了各種市場化模式的實踐。人們在實踐中得出兩個重要結論：經濟領域需要公共干預的活動比以往人們認為的要少；即使在需要公共干預的合理情況下，也可以通過比傳統上使用更少的行政性政策工具來實施。政府對許多基礎設施和服務的實際提供，在許多情況下導致了糟糕的業績。實際上，許多國家對公共基礎設施進行完全的政府供給既沒有效率，也沒有實現分配的公平，而且無法產生可持續的資金來源；此外，服務質量極差和不可靠，妨礙了其他領域的經濟活動。

（二）農村基礎設施融資模式市場化的一般路徑

既然不存在絕對排他或者徹底共用的純公共品，任何基礎設施都有其可經營性的部分和環節，那么對農村基礎設施進行可經營性分析和分解就顯得十分必要。如果某項農村基礎設施財政資金無法滿足其充分供給要求或者存在供給效率低下的情況，就應該為該項基礎設施尋找市場化的籌資路徑來改善其供給。農村基礎設施融資模式市場化的一般路徑如圖1所示。

圖1 農村基礎設施融資模式市場化的一般路徑

這一路徑包括了以下三個階段：

1.基礎設施的可經營性分析與分解。可經營性是指產品或服務能夠進入市場進行交易的潛力和可能性。一般以可經營性指標的取值，即可經營性指數來衡量可經營性的高低。

（1）基礎設施的可經營性指標。Kessides[3]把物品的可經營性劃分為4個一級指標，即：商品或服務的性質、生產的條件、外部性和社會目標以及用戶需求的特點。其中商品或服務的性質包括損耗性和排他性兩個二級指標，生產的條件包括自然壟斷性與協調性兩個二級指標。世界銀行在《1994年世界發展報告：為發展提供基礎設施》[7]中也提出了判斷基礎設施的可經營性指標，包括：導致自然壟斷的生產技術、消費的公眾屬性、成本收回的制約因素、分配問題、外部效應等。該報告還從項目可經營性的角度對各種基礎設施進行了量化評估，發現多數基礎設施的可經營性指數在2.0到2.8之間，屬于可經營性項目。可經營性指數越高，表示該項目越適合由市場提供。錢桂楓[8]以鐵路項目投資分類管理的要求和鐵路投融資體制改革為目標，采用5項一級指標、11項二級指標，建立了鐵路項目可經營性評價指標體系。5個一級指標為：物品屬性和服務特征系數、外部性特征系數、市場競爭潛力系數、彌補成本潛力系數、項目風險系數。11個二級指標包括：網絡經濟特征系數、建設成本規模系數、產品（服務）替代性系數、市場進入管制系數、參與者數量系數、收費機制狀況系數、價格管制政策系數、產品服務需求系數、資產變現可能系數、政策法規水平風險系數、技術變化風險系數。

可經營性指數是對可經營性指標的量化評估，根據可經營性指數取值的大小，可以對項目的可經營性進行分類。一般認為，若可經營性指數取值在［1，1.5］區間，則為不可經營性項目；取值在（1.5，2］區間，則為準經營性項目；取值在（2，3］區間，則為可經營性項目。不可經營性項目、準經營性項目和可經營性項目并不是固化的，通過技術創新或制度創新能使可經營性指數提升，從而促進不可經營性項目向準經營性項目轉化、準經營性項目向可經營性項目的轉化。例如，某項不可經營性項目一旦設定了收費制度，就由不可經營性項目變成了可經營性項目。

（2）基礎設施項目內部的經營性分解。基礎設施項目作為一個整體很難區分其是可經營性的還是不可經營性的，因為基礎設施彼此之間，甚至同一基礎設施項目內部各業務之間都是高度異質的，其可經營性程度也不一樣。為了正確判斷基礎設施的“可經營性”，有必要對其內部具體業務的可經營性進行細分。不同的業務具有不同的經營屬性，可以將經營屬性不同的業務分開運營，而并非一定要將所有的業務都捆綁在一起。以航空業為例，空中交通管制是純粹的公共品，而跑道和登機口基本上是收費物品，民營航空公司和地勤服務則是私有物品。

項目內部的可經營性分解有兩種具體方式：一是縱向分解，一些基礎設施服務具有明顯的垂直結構，可經營性縱向分解就是把基礎設施的服務沿運營流程縱向分解為幾個相對獨立的部分；二是橫向分解，即將基礎設施和服務按市場來分解，包括按地理區域或者業務類型來分解。

2.通過技術創新或制度創新提升可經營性。技術創新或制度創新能改變基礎設施可經營性的某些特征，從而為基礎設施的市場化經營提供支持。一般來說，技術創新和制度創新對基礎設施可經營性的影響表現在以下方面：減少產生自然壟斷的條件，增加基礎設施低成本供應的備選方案，提升服務的范圍和質量，促進資產和業務的“分拆”，增加需求管理的備選方案等[3]。

例如：在電力供應領域，發電廠通常具有規模經濟，規模越大發電量越多，成本越低，這就需要大規模的投資，使得零散的社會資本被排除在發電供給之外。但燃氣輪發電機技術降低了發電的規模經濟，燃氣輪機因其輕小、機動性好、投資少等優勢得到廣泛應用，完全可由市場供給。另外，股份公司制也是提升基礎設施可經營性的一種制度創新。總之，技術創新或制度創新提升了基礎設施的可經營性，為農村基礎設施融資模式的市場化擴展了空間。

3.構建多元的市場化融資模式。在基礎設施可經營性分析和分解的基礎上，就可以根據可經營性的高低來決定其多元的市場化融資模式。對于部分不可經營性項目，如果市場失靈無法避免，則由政府來投資；對于準經營性項目和部分不可經營性項目，可以通過技術創新和制度創新，尋找市場化的籌資途徑；而對于可經營性項目，則用市場化的方法來籌集資金。這樣就構建了農村基礎設施建設資金多元的市場化融資模式。

三、以農村公路養護資金為例的市場化融資模式構建

我國農村公路經過多年的建設，全國99.97%的鄉鎮和99.70%的建制村通了公路[9]，但農村公路的養護存在很大問題，能保證常年養護的公路不到三分之一，三分之二以上的農村公路只能維持簡單的季節性養護和臨時性突擊養護，甚至失養。特別是山區公路，公路面廣、線多、里程長，由于養護經費和養護人員嚴重不足，失養情況比較嚴重[10]。農村公路屬于地方性公共物品，按照2016年實施的《農村公路養護管理辦法》（交通運輸部令2015年第22號）的規定，養護資金來源包括：各級地方人民政府安排的財政預算資金、中央補助的專項資金、村民委員會通過“一事一議”等方式籌集的用于村道養護的資金，以及其他方式籌集的資金，但主要資金來源仍然是財政資金。由于地方政府財力有限，補助標準與養護成本相比，往往差距較大。為保證農村公路的有效養護，應分析農村公路的可經營性，引入多元的市場化籌資模式來擴大農村公路養護資金的來源，彌補財政資金的不足。

按照世界銀行發展報告的測算，農村公路的可經營性指數為1.0，說明農村公路作為一個整體，是比較難以通過市場化方式來籌集社會資金的[7]。要解決農村公路當前養護資金短缺的問題，可考慮對農村公路進行可經營性的分解。

（一）農村公路可經營性的縱向分解

農村公路可經營性的縱向分解就是在農村公路建設、養護的基礎上，對農村公路延伸服務的縱向開發。如圖2所示，農村公路建成后，會給沿線土地帶來價值增值。特別是縣道，在一定程度上提升了沿線土地的經濟價值，也就是說，沿線土地經濟價值上升很大程度上是由于農村公路的建設與養護。因此，養護主體可以采取“以地換路”的方式，在農村公路兩側適當的地方劃出一些土地，與一定項目結合，向社會投資者進行公開招投標。這樣就將該部分土地的溢價收入“內部化”為農村公路建設和養護的投資收益，使項目具有了可經營性。

圖2 農村公路可經營性的縱向分解

有條件的農村公路還可以將沿線開發成旅游風景區，通過風景區出售門票或開發旅游項目獲取收益來緩解養護資金的短缺問題。例如：河北張家口張北縣將132公里的農村公路打造成“草原天路”，收取“環境資源維護費”來實現“以路養路”，也可作為農村公路養護資金市場化籌集的一種借鑒。

（二）農村公路可經營性的橫向分解

可按農村公路的業務類型，將農村公路可經營性進行橫向分解。農村公路的主要業務是運輸服務，這一業務作為農村公共品的核心功能是免費的，不能直接帶來經濟效益，因而不具有可經營性。但進一步細分農村公路業務，可以找出特殊經濟利益公路的經營、附屬資源的經營等業務，如圖3所示。

圖3 農村公路可經營性的橫向分解

特殊經濟利益公路的經營是指，有些農村公路與某項經濟項目聯系緊密，可以與該項目進行捆綁經營。例如，與景區、收費的高速公路及企業相連的農村公路，它們為景區、高速公路和企業帶來了直接經濟效益，因而這些農村公路可與景區、高速公路和企業進行一體化經營。

一段完整的農村公路包括路面、路邊資源及路名等。其中路面是農村公路的核心部分，路邊資源（包括林木草地、路邊廣告、物業等資源）和路名是農村公路的附屬部分，具有相應的附加值，可考慮對農村公路路邊資源的附加值進行直接經營。

外部性是農村公路給社會帶來的正外部效應。如通行狀況良好的農村公路能促進農村經濟的發展、提高農民收入等，進而增加當地稅收。農村公路所帶來的外部性雖難以直接進行市場化籌資，但通過制度創新，可將未來的稅收增量證券化，進而實現籌資的市場化。

（三）農村公路各分解項目的可經營性指數

參照世界銀行[7]、Kessides[3]和錢桂楓[8]等的可經營性指標體系，本文將基礎設施可經營性的度量劃分為5個指標，即：物品與服務的特征、市場競爭潛力系數、彌補成本潛力系數、社會服務目標、外部效應等。根據這5個指標分別對農村公路各分解項目的可經營性進行定量評估。各指標取值標準如下：物品與服務的特征為“公共”、市場競爭潛力系數“低”、彌補成本潛力系數“低”、社會服務目標“高”、外部效應“高”，均表示可經營性低，賦值1；物品與服務的特征為“會員”、市場競爭潛力系數“中”、彌補成本潛力系數“中”、社會服務目標“中”、外部效應“中”，均表示可經營性中等，賦值2；物品與服務的特征為“私人”、市場競爭潛力系數“高”、彌補成本潛力系數“高”、社會服務目標“低”、外部效應“低”，均表示可經營性高，賦值3。可經營性指數是各欄評分結果的平均值。農村公路各分解項目的可經營性指數評估結果如表1所示。

表1 農村公路細分項目的可經營性指數

農村公路各分解項目的可經營性指數評估結果表明：除運輸服務、外部性的可經營性指數低于2外，其他項目的可經營性指數均大于2，因此可以對這些子項目進行市場化籌資。產生的外部效應則可以通過制度創新來實現市場化籌資。

（四）農村公路養護資金多元的市場化融資模式構建

厘清農村公路內部所包含的各項目的可經營性之后，就可以根據各項目的可經營性構建農村公路養護資金多元的市場化融資模式。不可經營性項目由政府來投資；可經營性項目和準經營性項目則可吸納多元的投資主體，確立市場化的融資模式、資金渠道和運作方式。

表2 農村公路養護資金融資模式構建

表2列示了農村公路各分解項目可采用的市場化融資方式。對于農村公路所帶來的土地增值開發和旅游資源開發，可以采用項目融資，比如BOT、PPP等模式，招標引入項目公司，進行土地或旅游資源的開發與運營，獲取一定的收益補充到農村公路養護資金中去。與景區、收費的高速公路和企業相連的農村公路，由于主要的受益者為景區、高速公路公司和企業，因而可交由受益者來經營管理，向其收取一定的費用。附屬資源的經營可由養護主體直接收費經營或對外招標承包給社會機構來專業經營。

對于農村公路所產生的外部效應的成本彌補，一直是市場失靈的地方，但通過融資制度的創新，可以實現農村公路外部性的市場化融資。

四、農村公路外部性的市場化融資制度創新

由于農村公路不能收費經營，無法產生直接經濟效益，所以不能采用傳統的市場化融資方式來獲得社會資金。但農村公路能帶來正外部效應，其良好的通行狀況可刺激當地農村經濟的發展，從而獲得可觀的社會效益。通常來說，由于存在市場失靈，這種外部性是無法市場化的，但也有學者認為，這種外部性可通過農村企業和相關經濟體收入的提高所帶來的稅收增量來衡量[11]。

（一）農村公路外部性稅收增量證券化的理論分析

圖4 農村公路養護外部性所帶來的稅收增量分析

如圖4所示，假設農村公路養護的投資為I，社會總產出為Y，如果不存在外部性，則養護資金的總投入等于社會總產出，即：Y=I。若農村公路的養護存在外部性，設產生外部性的原理用對應法則f（x）來表示，則在存在外部性的條件下，Y=f（I），f（I）＞I，故曲線Y=f（I）位于Y=I的上方。如果保證農村公路養護資金足額投入為If，則社會總產出為Yf，但由于存在資金缺口，假設實際投入的資金為Ir，則實際產出為Yr。如果補足養護資金的投入，增加的投資△I=If-Ir，而增加的社會總產出為△Y=Yf-Yr，由于Y=f（I）的斜率大于1，因此△Y＞△I。說明補足養護資金的投入，會帶來更大增量的社會產出，因而補足養護資金的缺口是非常必要的。

設當前的稅收為T0，補足農村公路養護資金后第n年的稅收為Tn，則因農村公路的足額養護導致的外部性稅收增量為△T=Tn-T0-（1+γ）T0，其中γ表示稅收的自然增長率。由此可見，外部性稅收增量是由于養護資金補足后才產生的。補足了養護資金的缺口，農村公路得到良好養護，就會產生稅收增量；反之，養護資金的缺口如果沒有補足，就不會產生相應的外部性稅收增量。因此，外部性稅收增量可以看作是養護資金補足后所帶來的額外稅收，具有期貨性質，可以通過證券化出售這一未來收益，獲得當前的融資。

外部性稅收增量扣除了稅收的自然增長率，因而不會影響政府正常的財政預算，也不會影響農村的公共福利支出。外部性稅收增量通過資產證券化的方式出售，獲得融資，補足養護資金缺口，從而使農村公路得到良好養護，提高農村交通的便利性，進而帶來農村企業收入的增長和農業收入的提高，產生稅收增量，給已出售的證券提供收益保證；反之，如不進行證券化融資，養護資金不能補足，則不會產生稅收增量。可見，將外部性稅收增量進行資產證券化融資，形成了一種良性循環，說明外部性稅收增量資產證券化是一種可行的農村公路養護資金市場化融資方式。

（二）農村公路外部性稅收增量證券化的可行性分析

農村公路外部性稅收增量證券化是否可行，能否籌集到足夠的資金，關鍵在于發行的外部性稅收增量證券收益是否能滿足投資者的預期收益。

1.農村公路養護的社會經濟效益。農村公路的社會經濟效益來自四個方面：投入效益、直接效益、開發效益和潛在效益[12]。投入效益主要表現為農村公路投資所引起的與其相關的生產部門投資需求的增加，最終導致的國民經濟成倍增長，一般用投資乘數法計算。直接效益是指農村公路通行條件改善所帶來的降低運輸成本、節約旅客在途時間和減少貨物損耗等效益。開發效益是指因農村公路通行條件改善，與農村公路緊密相關的產業原有經濟潛能的釋放所產生的效益，如促進沿線區域的自然、旅游等資源的開發，引起土地增值而產生的效益以及農業總產值的增長。潛在效應是指農村公路建設所產生的遞延的社會效益，如促進鄉鎮企業和服務業發展、農民收入的增長等。

據羅京等[12]和毛龍[13]的測算，農村公路每投入100億元，拉動GDP的增量約為175億元。羅京等[12]以浙江省為例，測算出農村公路每投入100億元，所帶來的直接經濟效益為14.22億元/年；同時使農業總產值年均增長率提高8.15%，土地增值效益達89.94億元；拉動農民年收入增長370億元。此外，還有很多外部性所產生的收益無法準確計量。

2.發行外部性稅收增量證券所能籌集資金額度的測算。農村公路所產生的社會經濟效益是巨大的，但反映到稅收增量上的只是由此帶來的農村企業收入增長和農業收入提高。下面以農村公路養護投資100億元，拉動農民年收入增長370億元為例，測算通過發行外部性稅收增量證券所能解決的融資額度。

2016年國民經濟和社會發展統計公報[14]顯示，2016年我國稅收收入為130354億元，GDP為744127億元，稅收占GDP的比重為17.5%。近年來我國的稅收自然增長率約為6.6%[15]。假設初始投資為100億元，如果不產生外部性，則初始稅收額度T0=100×17.5%=17.5（億元）。由于外部性使農民年收入增長370億元，由此帶來的稅收增量Tn=370×17.5%=64.75（億元）。則扣除稅收自然增長率后的稅收增量為：△T=Tn-T0-（1+γ）T0=（17.5+64.75）-17.5-（1+6.6%）×17.5=46.095（億元）。

根據國家稅務總局企業所得稅稅源報表統計數據測算，運輸業平均利潤率為9%，設定投資外部性稅收增量證券的收益率為9%，再設定農村公路養護資金每投資100億元中，通過外部性稅收增量證券融得的資金為R。如果扣除稅收自然增長率后的稅收增量全部用于清償證券本息，則9%=（46.095-R）/R，可得R=42.3（億元）。故發行外部性稅收增量證券能解決的融資額度為42.3/100=42.3%。以上測算是一種比較保守的測算，沒有考慮農村企業收入的增長及土地增值所帶來的稅收增量。

據交通運輸部測算，“十三五”期間我國普通公路養護資金缺口約為50%[16]。通過發行外部性稅收增量證券可解決至少42.3%的資金缺口，加之對農村公路路邊資源（包括林木草地、路邊廣告、物業等資源）附加值的直接經營以及多渠道的市場化籌資，幾乎可以完全解決農村公路養護資金缺口問題。

五、結論

本文以農村公路養護資金的籌集為例，構建了農村基礎設施市場化融資模式的路徑框架。研究表明，雖然從總體上來看，農村公路可經營性指數較小（取值為1），養護資金不適宜市場化籌集，但通過農村公路可經營性的內部分解，厘清其所產生收益的市場化渠道，明晰可經營性項目、準經營性項目和不可經營性項目，從而以此為基礎，構建多元的市場化籌資模式，彌補農村公路養護資金的缺口。

農村基礎設施融資模式市場化的路徑一般包括三個階段：一是基礎設施的可經營性分析與分解；二是通過技術創新或制度創新提升可經營性；三是構建多元的市場化融資模式。其中，可經營性分析與分解是基礎，通過技術創新或制度創新提升可經營性是關鍵。基礎設施的可經營性與不可經營性并不是固定的，可以根據基礎設施的市場需求狀況及管理效率，通過技術和制度的不斷創新來動態決定資金是僅僅由政府提供還是引入社會資本。但不管是用何種方式進行資金籌集，其目的都在于使基礎設施供給更加充裕，對基礎設施供給與使用的管理更加有效率。

在當前包括基礎設施在內的許多領域經濟自由化的世界趨勢下，政府對基礎設施供給管理的干預應越來越少，即使在需要公共干預的合理情況下，也應該更少地使用行政性的政策工具來實施，但政府在基礎設施供給中所承擔的責任不能降低。政府應在保障基礎設施的充分供給和有效管理的前提下，減少對基礎設施供給的直接干預，營造更加有利于市場化供給的技術與制度創新環境，才能促進基礎設施更加有效的供給。